VII SA/Wa 2512/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M.G. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] znak [...] działając na podstawie art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zwanej dalej k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.),po rozpoznaniu wniosku M.G. reprezentowanej przez adwokata T. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Prywatnemu Centrum Chirurgii J.W. – M. B. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na nadbudowie piętra istniejącego budynku Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej na cele medyczne wraz z zabudową naroży budynku w parterze, z wewnętrzną instalacją: wod.-kan., c.w.u., c.o., gazową, elektryczną, wentylacyjną z klimatyzacją i przebudową istniejącej infrastruktury telekomunikacyjnej przy ul. [...] w T., działka nr [...] obręb [...]. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W decyzji organ odwoławczy wskazał między innymi, iż organ pierwszej instancji powinien przystępując do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności, zbadać, czy żądanie wszczęcia pochodzi od podmiotu posiadającego legitymację procesową w objętej wnioskiem sprawie. Organ zaznaczył, iż jeżeli wstępna analiza wniosku wykaże, że z żądaniem wystąpiła strona, to dopiero na etapie po wszczęciu postępowania należy przystąpić do merytorycznej kontroli decyzji pod kątem przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a., ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów zawartych we wniosku. Niedopuszczalna bowiem jest ich ocena we wstępnej fazie postępowania. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda [...] wskazał, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji oraz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji, czyli osoba, która ma legitymację procesowa w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organ wskazał, że krąg podmiotów uprawnionych do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę został jednak uregulowany przez przepis szczególny w stosunku do art. 28 K.p.a., tj. art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Zaznaczył, iż pojęcie strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę przestało być uzależnione od posiadania interesu prawnego w sprawie, a kryterium decydującym o uzyskaniu takiego statusu jest bycie właścicielem, użytkownikiem wieczystym albo zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Zarówno zatem w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, będącego normą szczególną w stosunku do 28 K.p.a. Dokonując oceny legitymacji procesowej M.G. organ wskazał, iż legitymuje się ona spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu mieszkalnego nr "[...]" w budynku mieszkalnym położonym w [...] przy ulicy [...] pod numerem [...] stanowiącym własność Młodzieżowej Spółdzielni Mieszkaniowej w [...], co wynika z przedłożonego aktu notarialnego z dnia [...] repertorium A nr [...]. Organ wyjaśnił, iż spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu w kategorii praw rzeczowych funkcjonuje jako ograniczone prawo rzeczowe, a co za tym idzie nie jest własnością, lecz tylko niepełnym prawem majątkowym. Nie stanowi ono wydzielonej nieruchomości. Przedmiotem spółdzielczego prawa do lokalu jest bowiem sam lokal mieszkalny, a nie budynek z gruntem. Podmiot posiadający spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu znajdującego się w budynku wielorodzinnym nie posiada zatem tytułu prawnego ani do tego budynku, ani do gruntu znajdującego się pod nim. Organ podkreślił, iż w orzecznictwie wyraźnie utrwalił się i przeważa pogląd, iż członkom spółdzielni mieszkaniowej, również posiadającym spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, nie przysługuje przymiot stron w postępowaniu administracyjnym. Podmioty te są natomiast reprezentowane przez statutowo właściwe organy spółdzielni. Zgodnie z art. 48 § 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 188, poz. 1848 z późn. zm.), organem reprezentującym spółdzielnię na zewnątrz jest zarząd spółdzielni. Zgodnie zaś z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 z późn. zm.), spółdzielnia z mocy prawa sprawuje zarząd powierzony nieruchomości wspólnej, a jednocześnie wyłączone jest działanie przepisów ustawy o własności lokali w zakresie dotyczącym zarządu nieruchomością wspólną. W rezultacie członek spółdzielni może realizować swe uprawnienia w obrębie procedur wewnątrzspółdzielczych. Przy unormowaniu praw i obowiązków członka spółdzielni w prawie spółdzielczym ochrona jego praw nie może być natomiast realizowana w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę, czy to w trybie zwykłym, czy nadzwyczajnym. Organ administracji publicznej nie może bowiem oceniać ani sposobu prowadzenia zarządu, ani też podejmowanych przez organy spółdzielni w drodze procedur wewnątrzspółdzielczych działań czy decyzji w zakresie inwestycji budowlanych. Z powyższych względów organ stwierdził, iż skoro osoba żądająca stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę legitymuje się, wyłącznie ograniczonym prawem rzeczowym wynikającym ze spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, nie jest zatem żadnym z podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. W konsekwencji uznał, iż żądanie wszczęcia pochodzi od podmiotu nieposiadającego legitymacji procesowej w objętej wnioskiem sprawie. Po rozpatrzeniu odwołania M.G. od powyższej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia [...] znak : [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż podnoszona przez wnioskodawczynie okoliczność, że jest właścicielem lokalu stanowiącego odrębny przedmiot własności oraz współwłaścicielem gruntu, na którym budynek jest usytuowany, nie może stanowić sama w sobie podstawy do uznania skarżącego za stronę tego postępowania. Sam fakt bycia właścicielem lokalu mieszkalnego w budynku wielomieszkaniowym nie oznacza, że skarżący jest "właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu". Uzyskanie statusu strony wiąże się ze wskazaniem konkretnego przepisu, który ogranicza swobodę korzystania z lokalu. Organ wskazał, iż z przeprowadzonych na podstawie dokumentacji technicznej budynku mieszkalnego nr [...] (tj. ul. [...] w T.) ustaleń wynika, że lokal M. G. znajduje się w południowej części budynku, do którego przylega objęty nadbudową budynek. Organ ustalił, że każdy z trzech pokoi, jak również kuchnia posiada otwory okienne zaprojektowane we wschodniej albo zachodniej ścianie budynku, a więc projektowana od strony południowej nadbudowa nie wpływa na naturalne oświetlenie tych pomieszczeń. Wprawdzie w jednym z pokoi przewidziano drzwi balkonowe od strony południowej, jednakże z uwagi na to, że w pomieszczeniu znajduje się również okno w ścianie wschodniej, to ma ono zapewniony dostęp światła. Z projektu budowlanego nie wynika również, aby w południowej ścianie łazienki zostało zaplanowane okno. Powyższe w ocenie organu prowadzi do stwierdzenia, że planowana nadbudowa nie będzie oddziaływać na lokal M. G. poprzez jego zacienienie. Inwestycja nie narusza bowiem § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ stwierdził, że M. G. nie wskazała, jakie ograniczenia czy uciążliwości, dla jej lokalu powoduje przedmiotowa inwestycja. Nie powołała się również na przepis prawny, z którego wywodziłaby swój interes prawny do bycia stroną w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Takiego samodzielnego przepisu nie stanowi bowiem przywołany w odwołaniu art. 5 ust 1 pkt 9 Prawa budowlanego, będący ogólną wytyczną, że obiekt budowlany należy projektować i budować, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Ponadto odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności dla ustaleniu kręgu stron postępowania zastosowanie winien mieć art. 28 Kpa, a nie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego organ wyjaśnił, że w obu postępowaniach tj. o wydanie pozwolenia na budowę i postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Zarówno więc w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę prowadzonego w trybie zwykłym jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za strony, w takim samym stanie faktycznym, powinien być ustalony identycznie, z uwzględnieniem przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Skargę na powyższa decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. G. wnoszą o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszeniem prawa, w szczególności poprzez błędną wykładnię art. 28 ust. 2 prawa budowlanego oraz art. 28 kpa. poprzez przyjęcie, że z przepisów tych nie można wywieść interesu prawnego skarżącej do bycia stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] oraz naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3 i art. 136 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w niniejszej sprawie oraz oceny istotnych okoliczności na podstawie części materiału dowodowego zebranego w sprawie. Skarżąca podniosła ponadto, iż organ w uzasadnieniu swojej decyzji nie odniósł się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, co uzasadnia zarzut wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżąca podniosła, że błędne są ustalenia organu, gdyż pokój od strony zachodniej z drzwiami balkonowymi od strony południowej nie ma zapewnionego dostępu do światła od strony wschodniej, a łazienka posiada okno od strony południowej (podobnie, jaka i pozostałe lokale mieszkalne w tym pionie z wyłączeniem parteru). Wskazała, ze błędne ustalenia doprowadziły organ do dowolnego ustalenia, że planowana nadbudowa nie będzie oddziaływać na jej lokal poprzez jego zacienienie. Zdaniem skarżącej inwestycja ta, wbrew tezie organu narusza § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dodała, iż organ pominął w swoich ustaleniach fakt usytuowania wentylatorów na wysokości i na wprost okna, od strony południowej, łazienki w jej lokalu i ich wpływ na tenże lokal (hałas i inne). Zdaniem skarżącej zasadą jest, że właściciela lokalu stanowiącego odrębny przedmiot własności, bądź współwłaściciela działki reprezentuje bądź sam właściciel bądź ustanowiony przez niego pełnomocnik. Skarżąca natomiast nie udzieliła Spółdzielni Mieszkaniowej pełnomocnictwa do reprezentowania jej w jakichkolwiek sprawach związanych z wykonywaniem prawa własności do lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...] ani z wykonywaniem prawa współwłasności do działki objętej inwestycją. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga podlega uwzględnieniu. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa). W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia. Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] odmawiającą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] z wniosku M. G. Organy uznały, że wnioskodawczyni nie legitymuje się interesem prawnym w sprawie objętej wnioskiem. Oceniając trafność tego rozstrzygnięcia należy wskazać, że zgodnie z nieobowiązującym już art. 157 § 3 kpa, organ odmawiał wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w formie decyzji. Przepis ten interpretowany był jednolicie w ten sposób, że decyzja taka mogła być wydana jedynie wtedy, gdy z żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wynika w sposób oczywisty, że podmiot wnoszący żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego. Postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może więc dotyczyć jedynie kwestii formalnych. Natomiast w sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia określonych czynności, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania. Nie może budzić wątpliwości, że wydanie decyzji na podstawie w/w przepisu, mogło mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, kiedy nie było żadnej wątpliwości, co do przyczyn podmiotowych takiego rozstrzygnięcia. Reprezentatywny dla tego stanowiska jest pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 stycznia 2010 r. sygn. akt II GSK 162/09 "1. Tylko w sytuacji, gdy podmiot domagający się wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności decyzji niebędący stroną postępowania zwykłego, nie wskaże elementów określających jego legitymację do złożenia wniosku, lub gdy wskazane elementy w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu interesu prawnego dopuszczalne jest wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o przepis art. 157 § 2 k.p.a. Natomiast w sytuacji, gdy przesłanki istnienia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego wymagają dokonania szeregu ustaleń, obejmujących ustalenie ewentualnego wpływu decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się wnioskodawca, na sferę jego praw lub obowiązków, odmowa wszczęcia postępowania narusza art. 157 § 2 k.p.a. 2. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji Nie ma przy tym jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 k.p.a., które by można zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Kwestie te należy rozważyć zatem indywidualnie przy przyjęciu kryterium ewentualnych skutków stwierdzenia nieważności decyzji dla praw i obowiązków podmiotu domagającego się stwierdzenia nieważności decyzji." Podobnie obecnie obowiązujący art. 61a § 1 kpa mówiący o tym, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania może mieć zastosowanie do sytuacji, gdy z żądania wszczęcia postępowania w sprawie wynika w sposób oczywisty, że jednostka wnosząca żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego. W sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. Komentowany przepis nie może podlegać wykładni rozszerzającej ponieważ zamyka stronie drogę do merytorycznego rozstrzygnięcia istotnej dla niej sprawy. Orzeczenie takie bowiem nie załatwia sprawy co do meritum w rozumieniu art. 104 kpa. Mając na uwadze powyższe wskazania należy przyjąć, że wydane przez organy nadzoru budowlanego decyzje nie były prawidłowe. Jak wskazano na wstępie, okoliczność braku interesu prawnego uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania winna być oczywista i nie wymagająca postępowania wyjaśniającego. Tymczasem organy przeprowadziły w tym zakresie postępowanie dowodowe ustalając, że wnioskodawczyni, ze względu na położenie swego lokalu nie legitymuje się interesem prawnym. W szczególności organ odwoławczy uzupełniał materiał dowodowy. Między innymi poprzez zobowiązanie strony do złożenia dokumentacji w postaci rysunków ukazujących położenie lokalu wraz z otworami okiennymi i drzwiowymi a także postanowieniem z dnia [...] zlecił organowi I instancji na podstawie art. 136 kpa przeprowadzenie uzupełniającego postępowania. Następnie dokonał szczegółowej analizy możliwości oddziaływania przedmiotowej inwestycji na lokal skarżącej dochodząc w konsekwencji do wniosku, że przedmiotowa inwestycja nie narusza w żadnym stopniu uprawnień skarżącej do jej lokalu. W ocenie Sądu organ nie mógł w zaistniałej sytuacji wydać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, skoro w istocie w części postępowanie przeprowadził. W sytuacji, gdy przesłanki istnienia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego wymagają dokonania szeregu ustaleń, obejmujących ustalenie ewentualnego wpływu decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się wnioskodawca, na sferę jego praw lub obowiązków, odmowa wszczęcia postępowania narusza art. 157 § 3 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a.(obecnie art. 61a k.p.a.) Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien wziąć pod uwagę, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest rozstrzygnięciem podejmowanym wyjątkowo, wówczas gdy nie ma żadnych wątpliwości co do kwestii podmiotowych lub przedmiotowych. Na marginesie należy wskazać, że w interesie skarżącej jest bardziej precyzyjne wskazanie w jaki sposób ewentualna zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu wpływa na jej interes prawny. Z wyżej wymienionych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji wyroku.