VII SA/Wa 2512/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi [...] S.A. [...] w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia skargę oddala VII SA/Wa 2512/13 U Z A S A D N I E N I E Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2013r, znak: [...] po rozpatrzeniu zażalenia [...] S.A. w [...] w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] lipca 2013r nakładające na [...] S.A. z siedzibą w [...] grzywnę w wysokości 40.000zł w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym Nr [...] z dnia [...] maja 2013r utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzją z dnia [...] sierpnia 2012r, Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał [...] S.A. w [...] usunięcie w zakreślonym terminie stwierdzonych nieprawidłowości w wiadukcie drogowym, zlokalizowanym na działce nr [...] jedn.ewid[...]. [...].obr[...]. (teren zamknięty) nad linią kolejową nr [...] [...] [...] poprzez wykonanie określonych robót budowlanych. Przedmiotowej decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Wymieniona decyzja została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012, a skarga zobowiązanej spółki została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2013r, sygn.akt. VII SA/Wa 2968/12, który został zaskarżony skargą kasacyjną. Rozpatrując zażalenie zobowiązanej spółki na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] lipca 2013r nakładające na [...] S.A. z siedzibą w [...]grzywnę w wysokości 40.000zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym Nr [...] z dnia [...] maja 2013r, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie znalazł podstaw do uchylenia nałożonej grzywny. Zobowiązana spółka nie wykonała obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji w związku z czym , po bezskutecznym upomnieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (upomnienie z dnia [...] marca 2013r) wzywającym do wykonania obowiązku, został wystawiony tytuł wykonawczy, doręczony zobowiązanej spółce która nie skorzystała z prawa zgłoszenia zarzutów. Wobec niewykonania przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego organ egzekucyjny uznał za zasadne zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. W tym celu wydał postanowienie Nr [...] z dnia [...] lipca 2013r nakładające na [...] S.A. z siedzibą w [...] jednorazową grzywnę w wysokości 40.000zł. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zgodził się z organem pierwszej instancji w kwestii wysokości orzeczonej grzywny. Wysokość grzywny mieści się w granicach przewidzianych w art. 121 § 2 upea zgodnie z którym, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa i nie może przekraczać 50.000 zł w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej. Organ odwoławczy podkreślił, że obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w wiadukcie drogowym został nałożony w oparciu o art. 66 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego co oznacza, że obiekt może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. Powyższe obliguje organ nadzoru do szybkiego działania dlatego grzywna musi być dla zobowiązanego na tyle dotkliwa by zmusiła go do wykonania obowiązku. Jednocześnie organ podkreślił, że grzywna nie jest karą lecz formą nacisku mającą skłonić zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania. W ocenie organu odwoławczego grzywna w celu przymuszenia nie stanowi najbardziej dolegliwego środka egzekucyjnego bowiem w przypadku wykonania przez zobowiązanego nałożonego obowiązku grzywna o ile nie została uiszczona lub ściągnięta podlega umorzeniu na wniosek zobowiązanego natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być zwrócone w całości lub w części. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zgodził się z argumentem, że uzasadnione jest wstrzymanie postępowania egzekucyjnego z uwagi na wniesienie skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2013r, sygn.akt. VII SA/Wa 2968/12. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła zobowiązana spółka - [...] S.A. w [...] Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów w stopniu mającym istotny wpływ - przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 15, art. 97§1 pkt 4, art. 136, art. 138 i art. 140 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewłaściwe wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy przez organ II instancji oraz pominięcie zagadnienia prejudycjalnego jakim jest rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej wniesionej przez stronę skarżącą od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2013r. sygn. akt VII SA/Wa 2968/12 - przepisów postępowania egzekucyjnego w administracji tj art. 7§2 i art. 7§3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez naruszenie podstawowych zasad egzekucji administracyjnej: zasady racjonalnego działania czyli stosowania przez organ egzekucyjny środków prowadzących bezpośrednio do wykonania obowiązku oraz zasady niezbędności w związku z nałożeniem na stronę skarżącą grzywny w celu przymuszenia, - przepisów postępowania egzekucyjnego w administracji tj. art. 119§1 w związku z art. 121§1-4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez ustalenie przez organ administracyjny wysokości grzywny w celu przymuszenia w sposób uznaniowy i całkowicie dowolny. Wskazując na powyższe wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie 2. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracyjnemu I instancji, 3. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji o nałożeniu na skarżącą grzywny w wysokości 40.000 zł, w celu przymuszenia do wykonania określonych robót budowlanych wymienionych w ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012r, Nr [...]. Niekwestionowane jest, że skarżąca pomimo upomnienia nie wykonała nałożonego obowiązku dlatego uzasadnione było wszczęcie postępowania egzekucyjnego poprzez doręczenie skarżącej tytułu wykonawczego. W przypadku niewykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym możliwe jest zastosowanie dwóch, spośród określonych w art. 1a pkt 12b ustawy z dnia 17 czerwca 1966r o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( zwanej dalej " ustawą" ) środków egzekucyjnych tj. grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego. Dokonując wyboru właściwego środka, organy zobowiązane są uwzględniać zasady postępowania egzekucyjnej wyrażone w art. 7 § 2 i 3 ustawy. Zgodnie z art. 7 § 2 ustawy obowiązkiem organów jest zastosowanie takiego środka, który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku i jest najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jako środka najmniej uciążliwego dla skarżącej, prowadzącego do wykonania przez nią nakazanych robót budowlanych. Organy egzekucyjne trafnie wskazały, że środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia jest, co do zasady środkiem łagodniejszym od wykonania zastępczego. Wykonanie obowiązku określonego w decyzji ostatecznej powoduje bowiem bezprzedmiotowość uiszczania grzywny, a w przypadku jej uiszczenia możliwość ubiegania się o jej zwrot. Zgodnie z art. 125 § 1 ustawy w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. natomiast stosownie do art. 126 ustawy na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75 % lub w całości. Wykonanie zastępcze wiąże się natomiast z koniecznością poniesienia przez zobowiązanego kosztów wykonania obowiązku. Przy egzekucji dotyczącej obowiązków wynikających z prawa budowlanego zasadniczo w pierwszej kolejności należy stosować grzywnę w celu przymuszenia. Nie ma racji skarżąca podnosząc, iż orzeczona grzywna w celu przymuszenia na obecnym etapie została nałożona przedwcześnie gdyż postępowanie egzekucyjne powinno ulec zawieszeniu z uwagi na złożoną skargę kasacyjną. Wniesienie skargi kasacyjnej jak trafnie ocenił organ odwoławczy nie uzasadniało zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Nie jest to bowiem żadna z przesłanek ustawowych, wymienionych w przepisie art. 56 § 1 ustawy, których wystąpienie uzasadnia zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Nieuzasadniony jest także zarzut dotyczący działania organu w sposób uznaniowy i całkowicie dowolny przy ustaleniu wysokości grzywny. Organ egzekucyjny uzasadnił swoje działanie mające oparcie w zasadach postępowania egzekucyjnego, określonych w art. 7 § 2 ustawy (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 ustawy (zasada niezbędności) z których wynika obowiązek zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestanie stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Z uzasadnienia organu wynika, że tylko wysoka kwota grzywny skutecznie przymusi zobowiązanego do wykonania egzekwowanego obowiązku, który został nałożony w związku ze stwierdzeniem nieodpowiedniego stanu technicznego wiaduktu drogowego, mogącego zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska. Wykonanie egzekwowanego obowiązku ma zatem doprowadzić do wyeliminowania tego zagrożenia. Organ egzekucyjny podkreślił, że pomimo nadania decyzji z której wynika egzekwowany obowiązek rygoru natychmiastowej wykonalności zobowiązany do chwili obecnej obowiązku nie wykonał. Szczególnie więc w takiej sytuacji wysokość grzywny powinna realnie wpływać na wykonanie obowiązku i być odpowiednio dolegliwa dla zobowiązanego. Zgodnie z art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z dnia 18 lipca 2002r Nr 110, poz 968 z późn zm), organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Oznacza to, że organ egzekucyjny nie może badać zasadności lub wadliwości decyzji bądź postanowienia będących podstawą egzekucji gdyż nie może ingerować w kwestie merytoryczne które rozstrzygnął inny organ. Z tego względu podnoszone przez skarżącą okoliczności kwestionujące zasadność nałożonego obowiązku nie podlegają badaniu przez organ egzekucyjny. W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz 1270 ze zm ), skargę oddalił.