VII SA/Wa 2514/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska (spr.), , Protokolant Sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi R.K., M.K. - wspólników "[...]" Sp.c. w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących R.K., M.K. - wspólników "[...]" Sp.c. w [...] kwotę 1760,00 zł (tysiąc siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. akt VII SA/Wa 2514/[...] UZASADNIENIE [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 20[...] r., znak: [...] na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f oraz art. 59g ust.1 i art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm, zwanej dalej Prawo budowlane) oraz na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej K.p.a.) wymierzył R.K. i M.K. współwłaścicielom Spółki Cywilnej "[...] " w [...] karę w kwocie 75.000 zł (siedemdziesiąt pięć tysięcy złotych) z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego o funkcji gastronomicznej usytuowanego w niszach nr [...] , [...] i [...] wiaduktu kolejowego w [...] przy ul. [...] , na działce o nr ew. [...] obr. [...] , jednostka ewidencyjna [...] (obszar kolejowy) w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że podczas przeprowadzonej w dniach 23 maja 2011 r. oraz 6 lipca 2011 r. kontroli na terenie budowy: trzech lokali użytkowych w ramach przebudowy wiaduktu kolejowego (zabudowa niszy nr [...] i przebudowa lokali w niszach nr [...] i [...] ) na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] realizowanej na podstawie decyzji Wojewody [...] dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] stwierdzono, że roboty budowlane związane z zabudową niszy nr [...] i przebudową nisz nr [...] i [...] zostały zakończone. Inwestor nie wykonał witryn z elementów PCV bądź aluminiowych szklonych szkłem refleksyjnym. Stwierdzono także, że obiekt jest użytkowany jako lokal o funkcji gastronomicznej, a inwestor R.K. i M.K. nie dopełnili obowiązku wynikającego z art. 54 Prawa budowlanego. Inwestor M.K. potwierdził, że obiekt o funkcji gastronomicznej usytuowany w niszach nr [...] , [...] i [...] wiaduktu kolejowego w [...] jest użytkowany od 2008 r. Organ pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Organ pierwszej instancji stwierdził, że fakt użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia został stwierdzony ponad wszelką wątpliwość podczas oględzin przeprowadzonych w dniach 23 maja 2011 r. oraz 6 lipca 2011 r. Sporządzone protokoły oględzin i ustalenia stanu faktycznego inwestor podpisał, potwierdzając fakt przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego o funkcji lokalu gastronomicznego usytuowanego w niszach nr [...] , [...] i [...] wiaduktu kolejowego w [...] . Organ przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. P 19/06 OTK-A 2007/1/2 że "wprowadzenie do prawa budowlanego sankcji finansowej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego miało na celu wyeliminowanie patologicznej sytuacji, gdy ogromna liczba obiektów budowlanych była od dawna użytkowana, podczas gdy w sensie prawnym nadal pozostawały w trakcie budowy. (...) Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co stanowi, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej". Następnie organ podał, że zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane budynki handlu, gastronomii i usług zalicza się do XVII kategorii obiektów budowlanych i wskazał, że wymierzona kara stanowi iloczyn stawki opłaty (s – art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego = 500 zł), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k – wg załącznika kat. XVII – 15,0) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w - kubatura w m < 2500 - 1). Wyliczona stawka uległa dziesięciokrotnemu podwyższeniu, a zatem 500 x 15,0 x 1,0 x 10 = 75.000, zł. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., znak DON/ORZ/7101/1257/11 , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia R.K. i M.K. , utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: WIK.771.67.2011.RLac. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy podzielił argumentację organu pierwszej instancji i uznał rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji za słuszne. Wskazał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] , zatwierdził projekt budowlany i udzielił R.K. i M.K. - współwłaścicielom spółki cywilnej "[...] " pozwolenia na budowę trzech lokali użytkowych w ramach przebudowy wiaduktu kolejowego (zabudowa niszy nr [...] i przebudowa lokali w niszach [...] i [...] ) w [...] ., działka o nr ew. [...] - obręb [...] , jednostka ewidencyjna [...] (obszar kolejowy) oraz jednocześnie poinformował inwestora o konieczności zawiadomienia właściwego organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania. We wskazanym powyżej projekcie budowlanym zaznaczono, że przebudowa nisz wiaduktu ma na celu dostosowanie ich na potrzeby lokalu użytkowego - pubu. W wyniku przeprowadzonej w dniu 6 lipca 2011 r. kontroli przedmiotowej inwestycji, stwierdzono, iż jest ona użytkowana bez wymaganego prawem pozwolenia. Stwierdzono, że lokale nr [...] , [...] i [...] stanowią jeden lokal gastronomiczny i są użytkowane. Powyższe potwierdza wykonana dokumentacja fotograficzna. W związku z powyższym prawidłowo na podstawie art. 59f ust. 1 i art. 59g ust. 1 w związku z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 20[...] r. nałożył na inwestora R.K. i M.K. - współwłaścicieli spółki cywilnej "[...] " karę w wysokości 75.000,00 zł z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego o funkcji gastronomicznej. Zgodnie bowiem z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia lub pozwolenia na użytkowanie właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu. Z przeprowadzonej w dniu 6 lipca 2011 r. wynika natomiast, że przedmiotowy obiekt był użytkowany, pomimo braku formalnego zakończenia robót budowlanych. Organ pierwszej instancji prawidłowo również wyliczył wysokość nałożonej na inwestora kary z tytułu nielegalnego użytkowania, zgodnie z zasadami określonymi w art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Kara ta stanowi iloczyn stawki opłaty (500 zł), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (15), współczynnika wielkości obiektu budowlanego (1). Wyliczona stawka uległa dziesięciokrotnemu podwyższeniu, co dało kwotę 75.000,00 zł. Odnosząc się do zarzutów strony zawartych w zażaleniu organ odwoławczy stwierdził, że nie podważają one prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] prawidłowo bowiem zakwalifikował lokal użytkowy o charakterze gastronomicznym jako obiekt kategorii XVII (budynki handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk, budynki dworcowe). Brak jest podstaw, wbrew zarzutom zażalenia, do zakwalifikowania obiektu do kategorii XVIII. Ponadto organ pierwszej instancji rzetelnie zebrał materiał dowodowy, który jednoznacznie potwierdza, że przedmiotowy lokal jest użytkowany, co potwierdził inwestor (protokół z dnia 23 maja 2011 r. oraz z dnia 6 lipca 2011 r.). Na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] złożyli R.K. i M.K. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego oraz zasądzenie na ich rzecz od organu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie: -art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez wymierzenie skarżącym kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego pomimo, iż nie są oni władni użytkować obiekt w rozumieniu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ nie ustalił jaki tytuł prawny przysługuje skarżącym do obiektu i czy w związku z tym są oni objęci dyspozycją wskazanego przepisu. Skarżący w toku postępowania przedłożyli dokumenty wskazujące na charakter ich władztwa do obiektu (stosunek zobowiązaniowy na podstawie umowy najmu nr [...] zawartej z "[...] " S.A. z siedzibą w [...] ); -art. 57 ust. 7 w związku z art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego poprzez wymierzenie skarżącym kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego pomimo, iż nie miało miejsca wzniesienie obiektu budowlanego; -art. 61 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania dowodowego bez uprzedniego wszczęcia postępowania z urzędu; - art. 59f Prawo budowlane poprzez dokonanie wyliczenia wysokości kary nastąpiło w oparciu o błędnie przyjęty współczynnik kategorii obiektu, tj. poprzez przyjęcie, iż obiekt zalicza się do XVII kategorii obiektów budowlanych, o której mowa w załączniku do ustawy Prawo budowlane, mimo, iż Wojewoda [...] w decyzji o pozwoleniu na budowę wskazywał na kategorię XXVIII i VIII; - naruszenie art. 39 oraz art. 40 § 2 K.p.a. polegające na nieprawidłowym doręczeniu zaskarżonego postanowienia (organ skierował postanowienie do skarżących, podczas gdy strona jest reprezentowana przez pełnomocnika); - naruszenie art. 7 K.p.a. oraz art. 77 K.p.a. poprzez zaniechanie ustosunkowania się do argumentacji formułowanej przez skarżących w uzupełnieniu zażalenia oraz nierozpoznanie wszystkich zarzutów zgłoszonych przez skarżących. Ponadto wskazali, że dokonali przebudowy obiektu (potwierdził to organ pierwszej instancji w uzasadnieniu postanowienia). Jednak zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego tego typu prace nie mogą zostać uznane za tożsame z pojęciem wzniesienia obiektu "Obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, a tym samym i stosowanie przewidzianej w art. 57 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. 2006 r. Nr 156 poz. [...] 18) sankcji w postaci kary za przystąpienie do użytkowania bez uzyskania tej decyzji ograniczony został do obiektów wznoszonych na podstawie pozwolenia na budowę i zaliczonych do wskazanych w tym przepisie kategorii obiektów budowlanych. Pojęcie wzniesienia obiektu w rozumieniu art. 55 prawa budowlanego nie jest tożsame z pojęciem wykonania remontu lub przebudowy obiektu, skoro w wyniku tych robót nie zostaje powiększona substancja obiektu (przez odbudowę, nadbudowę lub rozbudowę)" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1441/2005). Wobec tego, że nie miało miejsce wzniesienie obiektu w myśl ustawy Prawo budowlane organ nie miał podstaw do wymierzenia skarżącym kary. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie skargi podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję (postanowienie) w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji (postanowienia), Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające narusza przepisy prawa materialnego, tj. art. 54, 55, 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Spór w rozpoznawanej sprawie sprowadzał się w istocie do wykładni art. 54 Prawa budowlanego, tj. obowiązku wymierzenia przez organ kary za przystąpienie do użytkowania obiektu bez wymaganego zawiadomienia o zakończeniu budowy, bądź uzyskania pozwolenia na użytkowanie - tylko w przypadku wzniesienia obiektu budowlanego (jak chcą tego skarżący), czy też w przypadku każdego rodzaju robót budowlanych, na które wymagane jest pozwolenie na budowę (pogląd organu). Oczywistym jest, że przepisy art. 54 i 55 Prawa budowlanego są nieprecyzyjne, niejasne i nasuwają wątpliwości co do wykładni użytego w nich sformułowania "wzniesienie" obiektu budowlanego, zaś przepis art. 3 Prawa budowlanego nie zawiera definicji pojęcia "wzniesienie" obiektu budowlanego. Nie ulega wątpliwości, że niejasność przepisów jest wyrazem niedostatecznej troski ustawodawcy o podmiotowe traktowanie adresatów prawa, co odbiera adresatom prawa poczucie bezpieczeństwa prawnego i skutkuje utratą zaufania do państwa. Niekiedy rzeczywiste znaczenie norm zapisanych w ustawie ujawnia się dopiero w procesie ich stosowania, a "niezależnie od intencji twórców ustawy, organy ją stosujące mogą wydobyć z niej treści nie do pogodzenia z normami, zasadami lub wartościami, których poszanowania wymaga Konstytucja" (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r., w sprawie o sygn. akt 12/99, OTK 2000/5/143 ). Niejasność i nieprecyzyjność przepisów nie może zatem prowadzić do wykładni rozszerzającej dokonywanej na niekorzyść obywatela (inwestora). Nie oznacza to jednak, iż przepis art. 54 odnosi się wyłącznie do obiektów budowanych od podstaw, a więc niedopuszczalna jest jego wykładnia literalna nie uwzględniająca unormowań zawartych w innych przepisach tej ustawy i celowości wprowadzenia obowiązku wymierzenia kary w sytuacjach wskazanych przez ustawodawcę. Nie ulega wątpliwości, że zamiarem ustawodawcy wprowadzającego zmianę wskazanego przepisu była ochrona bezpieczeństwa publicznego w przypadku takiego rodzaju budowy, która może stwarzać owe niebezpieczeństwo, a w konsekwencji zachodzi konieczność sprawdzenia jej wykonania pod względem zgodności z pozwoleniem na budowę, projektem budowlanym i normami prawa. Kara zaś ma charakter dyscyplinujący inwestorów uchybiających obowiązkom wskazanym w art. 54 i 55 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu użyte w art. 54 Prawa budowlanego pojęcie "wzniesienie" obiektu budowlanego odnosi się do przypadków każdego powiększenia substancji obiektu, a zatem przypadków budowy wskazanych w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego (wykonanie obiektu w określonym miejscu, a także: odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego), na które wymagane jest pozwolenie na budowę. Zatem uchybienie przez inwestora obowiązkom określonym w art. 54 Prawa budowlanego (konieczność dokonania skutecznego zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy) oraz art. 55 Prawa budowlanego (uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w sytuacjach przewidzianych prawem) nie powoduje obligatoryjnego wymierzenia kary w oparciu o art. 57 pkt 7 Prawa budowlanego, jeżeli wykonywane są wszelkiego typu roboty budowlane, zdefiniowane w art. 3 pkt 7 prawa budowlanego, w tym przebudowa, bądź remont obiektu. Definiując w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego pojęcie "budowy" ustawodawca pominął słowo "przebudowa". Jest to więc coś zupełnie innego niż budowa, na co wskazuje chociażby przepis art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego, w którym ustawodawca definiując pojęcie robót budowlanych poza budową (o której mowa w art. 3 pkt 6) wymienił prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W wyniku tych robót nie zostaje powiększona substancja obiektu (poprzez odbudowę, nadbudowę lub rozbudowę). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] inwestor uzyskał pozwolenie "na budowę trzech lokali użytkowych w ramach przebudowy wiaduktu kolejowego (zabudowa niszy nr [...] i przebudowa lokali w niszach [...] i [...] ) w [...] ., działka o nr ew. [...] - obręb [...] , jednostka ewidencyjna [...] (obszar kolejowy)". W projekcie budowlanym, stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę, zaznaczono, że przebudowa istniejących nisz zabudowanych nr [...] i [...] oraz niszy niezabudowanej nr [...] wiaduktu ma na celu dostosowanie ich na potrzeby lokalu użytkowego – pubu. Pojęcie robót budowlanych w postaci przebudowy oraz niezdefiniowane w Prawie budowlanym pojęcie zabudowa nie mieszą się w kategorii budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. W takim zaś przypadku organ nie miał podstawy do nałożenia kary przewidzianej w art. 57 pkt 7 w związku z art. 59 f ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, pomimo nawet nałożonego decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. warunku o konieczności zawiadomienia właściwego organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania. Również zaliczenie w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] obiektu budowlanego do kategorii wskazanej w art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego (kategoria XXVIII) nie przesądza o obowiązku uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie, jeżeli pozwolenie na budowę dotyczyło wykonania robót budowlanych nie mających charakteru budowy. Wskazać także należy, że organ w zaskarżonym postanowieniu nie miał możliwości prawnej do ustalania innej kategorii tego obiektu budowlanego (XVII), gdyż kategoria obiektu (XXVIII i VIII) została już ustalona w postępowaniu zakończonym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] i wiązała organ w przedmiotowym postępowaniu, którego zakres nie obejmuje ustaleń dotyczących kategorii obiektu budowlanego. Organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględni wskazania przytoczone wyżej. Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt a p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.