VII SA/Wa 2517/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2014 r. sprawy ze skargi D. P. i J. P. na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania egzekucji administracyjnej skargę oddala 1 Sygn. akt VII SA/Wa 2517/13 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] września 2013 r. znak [...] Minister Administracji i Cyfryzacji (dalej: Minister) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) – dalej kpa, w związku z art. 27 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania D. P. i J. P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] odmawiającej wstrzymania egzekucji administracyjnej prowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w B. – dalej PINB w B., w sprawie nakazu dokonania w budynku mieszkalnym na działce nr geod. [...] przy ul. Z. w K. , gm. J., rozbiórki: samowolnie zrealizowanych ścian kolankowych murowanych szt. 2 wraz z wieńcami żelbetonowymi o wysokości 0,85 m i długości 4,95 m każda; samowolnie zrealizowanej konstrukcji części dachu wraz z pokryciem opartej na wyżej opisanych ścianach kolankowych sięgającej od ściany nowo wybudowanego budynku do kalenicy istniejącego dachu budynku mieszkalnego; samowolnie zrealizowanych ścian działowych i sufitu na poddaszu nieużytkowym oraz komina dymowego wraz z instalacją rozprowadzającą ogrzewanie nadmuchowe do pomieszczeń użytkowych budynku oraz pisemnego powiadomienia o wykonaniu rozbiórki – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Z akt sprawy wynika, że pismami z dnia 26 lipca 2013 r. D. P. i J. P. wystąpili do Wojewody [...] o wstrzymanie do dnia 30 czerwca 2014 r. egzekucji administracyjnej prowadzonej przez PINB w B. w sprawie nakazu dokonania w budynku mieszkalnym na działce nr geod. [...] przy ul. Z. w K., gm. J., rozbiórki: samowolnie zrealizowanych ścian kolankowych murowanych szt. 2 wraz z wieńcami żelbetonowymi o wysokości 0,85 m i długości 4,95 m każda; samowolnie zrealizowanej konstrukcji części dachu wraz z pokryciem opartej na wyżej opisanych ścianach kolankowych sięgającej od ściany nowowybudowanego budynku do kalenicy istniejącego dachu budynku mieszkalnego; samowolnie zrealizowanych ścian działowych i sufitu na poddaszu nieużytkowym oraz komina dymowego wraz z instalacją rozprowadzającą ogrzewanie nadmuchowe do pomieszczeń użytkowych budynku oraz pisemnego powiadomienia o wykonaniu rozbiórki. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] Wojewoda [...] odmówił wstrzymania egzekucji administracyjnej prowadzonej przez PINB w B. w sprawie nakazu dokonania w budynku mieszkalnym na działce nr geod. [...] przy ul. Z. w K., gm. J., rozbiórki ww. zakresie oraz pisemnego powiadomienia o wykonaniu rozbiórki. D. P. i J. P. wnieśli odwołanie od ww. decyzji, po którego rozpoznaniu wydana została opisana na wstępie zaskarżona decyzja. W jej uzasadnieniu Minister powołał się na treść art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie i wskazał, że przepis ten opiera się na uznaniu administracyjnym. Minister podkreślił, że w przypadku wstrzymania egzekucji o charakterze niepieniężnym brak jest ustawowego ograniczenia możliwości jej jednorazowego wstrzymania, za każdym jednakże razem przesłanki przedstawione w złożonym wniosku powinny mieścić się w kategorii szczególnie uzasadnionego przypadku. Wojewoda [...], odmawiając wstrzymania ww. postępowania egzekucyjnego, wskazał, że na poprzednie wnioski skarżących wstrzymywano już przedmiotową egzekucję administracyjną trzykrotnie - w okresie od dnia 17 listopada 2010 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. Ponadto wskazano, że w powyższej sprawie do Wojewody [...] wystąpiła (pismami z dnia 30 lipca 2013 r. oraz z dnia 5 sierpnia 2013 r.) A. B. (współwłaścicielka nieruchomości objętej nakazem rozbiórki) domagając się niewstrzymywania orzeczonego obowiązku. Ponadto podkreślono, że z informacji otrzymanych od PINB w B. przy piśmie z dnia 9 sierpnia 2013 r. wynika, że organ nadzoru budowlanego umożliwił D.P. i J. P. legalizację samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego poprzez jego nadbudowę, z czego inwestor nie skorzystał (konsekwencją niewywiązania się inwestora z nałożonych postanowieniem obowiązków jest decyzja o rozbiórce części obiektu budowlanego) i w związku z tym nie jest możliwa ponowna legalizacja nadbudowy budynku mieszkalnego w K. przy ul. Z.. Minister zgodził się ze stanowiskiem Wojewody [...] zawartym w decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r., iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie egzekucji. Wobec okoliczności, że egzekucja administracyjna była wstrzymywana już trzykrotnie, w ocenie Ministra, zobowiązani mieli czas na przygotowanie się do wykonania obowiązku rozbiórki. Minister podkreślił, że niniejsze postępowanie dotyczy wyłącznie zbadania prawidłowości wydania przez Wojewodę [...] decyzji na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie w sprawie wstrzymania egzekucji administracyjnej, nie odnosi się natomiast do kwestii prawidłowości decyzji organów nadzoru budowlanego. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli D. P. i J. P., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 7 kpa, 77 § 1 kpa i art. 80 kpa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dodatkowego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym, niewyjaśnienie w stopniu wystarczającym, czy dotychczasowy okres, na jaki organ wstrzymał egzekucję administracyjną prowadzoną przez PINB w B. był odpowiedni, aby zobowiązani mogli dokonać czynności celem wykonania nałożonego na nich obowiązku, w sytuacji gdy, jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, z uwagi na trudną sytuację finansową D. i J. małżonków P., jak też z uwagi na skomplikowane i czasochłonne procedury związane z legalizacją samowoli budowlanej bądź też z dokonaniem rozbiórki, z przyczyn od strony niezależnych nie mogli oni uczynić zadość nałożonemu na nich obowiązkowi w zakreślonym im dotychczas terminie; naruszenie art. 9 kpa i 11 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji; naruszenie art. 8 kpa poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej polegający na pominięciu faktu zastąpienia przez organ pierwszej instancji trzech pierwotnych (korzystnych) decyzji, nową (negatywną) decyzją w oparciu o zasadniczo ten sam stan faktyczny sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga jest bezzasadna, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej nie naruszają przepisów prawa. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) wojewoda może, w drodze decyzji administracyjnej, wstrzymać egzekucję administracyjną. Art. 27 ust. 2 ww. ustawy stanowi natomiast, że wstrzymanie egzekucji administracyjnej, z zastrzeżeniem ust. 4, może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach, na czas określony, i może dotyczyć czynności każdego organu prowadzącego egzekucję administracyjną. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. znak: [...] PINB w B. nakazał inwestorom D. P. i J. P. rozbiórkę: samowolnie zrealizowanych ścian kolankowych murowanych szt. 2 wraz z wieńcami żelbetowymi o wysokości 0,85 m i długości 4,95 każda; samowolnie zrealizowanej konstrukcji części dachu wraz z pokryciem opartej na wyżej wskazanych ścianach kolankowych sięgającej do ściany nowo budowanego budynku do kalenicy istniejącego dachu budynku mieszkalnego; samowolnie zrealizowanych ścian działowych i sufitu na poddaszu nieużytkowym oraz komina dymowego wraz z instalacją rozprowadzającą ogrzewanie nadmuchowe do pomieszczeń użytkowych budynku. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją [...] WINB z dnia [...] lutego 2010 r. znak: [...]. W dniu 14 kwietnia 2010 r. PINB w B. skierował do inwestorów upomnienie wzywające do wykonania ww. obowiązku. W dniu 6 września 2010 r. zostały wystawione przeciwko zobowiązanym tytuły wykonawcze w celu przymusowego wykonania ww. obowiązku. Następnie, Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosków D. P. i J. P. wydał w dniu [...] listopada 2010 r. decyzje, w których wstrzymał do dnia 30 czerwca 2011 r. egzekucję administracyjną dotyczącą ww. nakazu rozbiórki. Decyzje te zostały utrzymane w mocy decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...]. W wyniku rozpoznania kolejnych wniosków D. P. i J. P. Wojewoda [...] decyzjami wydanymi w dniu [...] lipca 2011 r. wstrzymał egzekucję administracyjną do dnia 30 czerwca 2012 r., następnie decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. wstrzymał egzekucję administracyjną do dnia 31 lipca 2013 r. D. P. i J.P. w dniu 30 lipca 2013r. (data wpływu do Wojewody [...]) złożyli kolejne wnioski o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do dnia 30 czerwca 2014r. A. B. w piśmie z dnia 31 lipca 2014 r. (data wpływu do Wojewody [...]) wniosła o niewstrzymywanie egzekucji administracyjnej w przedmiocie nałożonego na zobowiązanych nakazu rozbiórki. Wskazała, że jako współwłaścicielka działki o nr ew. [...] i budynku mieszkalnego domaga się przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego. Analizując zebrany w sprawie materiał, Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, że w niniejszej sprawie nie zaistniały podstawy do wstrzymania egzekucji administracyjnej na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Przede wszystkim należy wskazać, że postępowanie egzekucyjne zostało wszczęte na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych w dniu 6 września 2010 r., jednakże obowiązek określony tytułem wykonawczym nie został dotychczas wykonany. Jak wynika z akt sprawy Wojewoda [...] trzykrotnie, na wniosek skarżących, wstrzymywał postępowanie egzekucyjne i należy podkreślić, że celem wstrzymania egzekucji, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie jest wstrzymanie orzeczonego przez właściwe organy obowiązku, ale umożliwienie zobowiązanym przygotowanie się do wykonania nałożonego na nich nakazu. Celem postępowania egzekucyjnego jest bowiem doprowadzenie do przymusowej realizacji przez zobowiązanego obowiązków, których on sam nie wykonuje dobrowolnie. W ocenie Sądu dalsze wstrzymywanie egzekucji dotyczącej nakazu rozbiórki jest bezzasadne, albowiem skarżący mieli wystarczający czas na przygotowanie się do wykonania nałożonego na nich obowiązku, a każde kolejne wnioski składane przez skarżących o wstrzymanie egzekucji uniemożliwiają de facto wykonanie ostatecznego nakazu rozbiórki w drodze przymusu państwowego. Wprawdzie taki stan, z oczywistych względów, leży w interesie skarżących, ale sprzeciwia się interesom innych współwłaścicieli nieruchomości, w szczególności A. B., na wniosek której wszczęte zostało postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją nakazującą rozbiórkę. Sąd stoi na stanowisku, że nie można doprowadzać do sytuacji, w której ostateczne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej w okresie czterech lat nie jest wykonywane ani dobrowolnie przez zobowiązanych, ani w drodze egzekucji administracyjnej, ponieważ godzi to w konstytucyjną zasadę praworządności (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), która ma swoje odzwierciedlenie także w art. 7 kpa. Ponadto, jak stanowi przepis art. 27 ust. 2 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie wstrzymanie egzekucji administracyjnej może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach, na czas określony, i może dotyczyć czynności każdego organu prowadzącego egzekucję administracyjną. Należy wskazać, że decyzja o wstrzymaniu egzekucji administracyjnej ma charakter uznaniowy, ale powinna opierać się na określonych konkretnych dowodach, czy zachodzą "szczególnie uzasadnione przypadki" przemawiające za wstrzymaniem egzekucji. W niniejszej sprawie nie zaistniały żadne szczególnie uzasadnione przypadki, które pozwalałyby na uwzględnienie kolejnego już wniosku skarżących o wstrzymanie egzekucji. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazali, że zamierzają dokonać legalizacji samowoli budowlanej, zatem Wojewoda [...] zwrócił się do PINB w B. o udzielenie informacji, czy możliwe jest przeprowadzenie postępowania mającego na celu legalizację samowoli budowlanej. W piśmie z dnia 9 sierpnia 2013 r. PINB w B. poinformował, że nie jest możliwe postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowlanej, wskazał, że organ nadzoru budowlanego umożliwił inwestorom legalizację samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego przez jego nadbudowę, ale inwestorzy z tego nie skorzystali. Konsekwencją niewywiązania się inwestorów z obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. była decyzja o rozbiórce wydana na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Zatem niewątpliwie argumenty wniosku o wstrzymanie nie zasługiwały na uwzględnienie, albowiem nie stanowiły one "szczególnie uzasadnionych przypadków", o których mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Ponadto należy podkreślić, w ślad za stanowiskiem organów, że postępowanie w przedmiocie wniosku o wstrzymanie egzekucji dotyczy wyłącznie zbadania prawidłowości wydania przez Wojewodę [...] decyzji na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, nie odnosi się natomiast do kwestii prawidłowości decyzji nakazującej rozbiórkę. Decyzja ta jest ostateczna i może zostać wzruszona jedynie w drodze postępowań nadzwyczajnych przewidzianych w kpa. Sąd uznał, że organy w sposób wyczerpujący przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, stosownie do reguł określonych w 7 i 77 § 1 kpa, szczegółowo zbadały i rozważyły argumenty przedstawione przez stronę, jak również podjęły wszelkie kroki niezbędne w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W toku postępowania dokonano wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa, natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji Ministra odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa. Organy nie naruszyły także zasad wyrażonych w art. 8, 9 i 11 kpa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 151 ppsa.