VII SA/Wa 252/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Bożena Więch- Baranowska, Asesor WSA Bogusław Cieśla ( spr.), Protokolant Tomasz Szpojankowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2005 r. sprawy ze skargi S. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]stycznia 2004 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę oddala. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się od 1997r. i dotyczyło żądania S. T. usunięcia gazowej instalacji napowietrznej oraz budynków gospodarczych zlokalizowanych przy ul. [...]w [...]na terenie służącym jako droga dojazdowa i dojście do posesji S. T. Przedmiotowe postępowanie wykazało, że obiekty budowlane zostały wybudowane w latach 70-tych bez wymaganego pozwolenia na budowę przez S. K. i E. P. Przedmiotem postępowania w tej sprawie jest decyzja rozbiórkowa obiektu należącego do S. K. Dokumenty sprawy wskazują, że w przedmiocie budynku gospodarczego należącego do S. K. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...]wydał w dniu [...]stycznia 1993r. decyzję nakazującą rozbiórkę wykonanego samowolnie budynku gospodarczego. Po rozpatrzeniu odwołania inwestora, Wojewoda [...]w dniu [...]lutego 1993r., uchylił decyzję rozbiórkową i orzekł o pozostawieniu przedmiotowego budynku do czasu, gdy pawilon usługowy użytkowany jako mieszkalno-usługowy będzie pełnił funkcję wyłącznie usługową. Na skutek rozpoznania skargi S. T., Naczelny Sąd Administracyjny Oddział w Gdańsku wydał w dniu 4 marca 1994r., w sprawie SA/Gd 2580/93 wyrok uchylający decyzję organu II instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy Wojewoda [...]wydal w dniu [...]listopada 1994r. decyzję o uchyleniu decyzji rozbiórkowej z dnia [...]stycznia 1993r. i umorzył postępowanie. Aktualnie z informacji organu I instancji wynika, że budynek gospodarczy przylegający bezpośrednio do granicy działki nr [...] S. T. został rozebrany. Usunięto także napowietrzną instalację gazową, a zamiast niej wykonano instalacje podziemną. Nie zostały natomiast rozebrane budynki należące do małżonków P. oraz budynek gospodarczy wbudowany przez S. K. Skoro jednak postępowanie administracyjne zostało ostatecznie umorzone to organ nadzoru budowlanego nie podejmuje działań zmierzających do usunięcia tych obiektów. S. T. wnioskiem z dnia 6 grudnia 200l r. sprecyzowanym w dniu 6 lutego 2002r. domagał się stwierdzenia nieważności dwóch decyzji Wojewody [...]z dnia [...]listopada 1994 r. We wniosku podniósł, że spełnione były wszystkie przesłanki zastosowania art. 37 ust 1 pkt 1 i 2 Prawa Budowanego z 1974r. i dlatego decyzje Kierownika Urzędu Rejonowego z [...]stycznia 1993r. i [...]grudnia 1992r. nakazujące rozbiórkę nie powinny być uchylone decyzjami Wojewody [...]z [...]listopada 1994r. Nadto wskazał, iż budynki gospodarcze objęte nakazem rozbiórki położone są na drodze dojazdowej do jego nieruchomości czyniąc ją nieprzejezdną dla samochodów, a zwłaszcza dla samochodów ratownictwa pożarowego w przypadku zaistnienia pożaru. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomieniem z dnia 8 kwietnia 2002r. poinformował S. K. o wszczęciu na wniosek S. T. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]z dnia [...]listopada 1994r. uchylającej decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]z dnia [...]stycznia 1993r. nakazującej S. K. rozebranie budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr [...] i umarzającej postępowanie organu I instancji. Po rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności ( w zakresie decyzji dotyczącej obiektu S. K. ) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2002r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]z dnia [...]listopada 1993r. uchylającej decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]z [...]stycznia 1993r. i umarzającej postępowanie organu I instancji. Podniósł ,że wskazaną decyzją Kierownik Urzędu Rejonowego w [...]nakazał S. K. (poprzedniemu właścicielowi działki nr [...]w [...]przy ulicy [...]) dokonanie rozbiórki budynku gospodarczego postawionego nielegalnie na działce nr [...] będącą własnością Gminy [...] i służącej jako droga dojazdowa oraz dojście do posesji S. T. Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji Wojewoda [...]decyzją dnia [...]lutego 1993r. uchylił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w całości i orzekł o pozostawieniu spornego budynku do czasu, gdy pawilon usługowy użytkowany przez skarżącego jako mieszkalno-usługowy będzie pełnił funkcję wyłącznie usługową. Decyzja Wojewody [...]z dnia [...]lutego 1993r. została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Oddział zamiejscowy w Gdańsku, który wyrokiem z dnia 4 marca 1994r., uchylił decyzję Wojewody [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...]decyzją z dnia [...]listopada 1994r. uchylił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]z dnia [...]stycznia 1993r. i umorzył postępowanie organu I instancji. Organ uznał, że w przypadku budynku gospodarczego zrealizowanego przez S. K. doszło do naruszenia Prawa budowlanego, bowiem obiekt został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, ale nie doszło do naruszenia przepisów o planowaniu przestrzennym ani też nie udowodniono, że istnienie spornego obiektu może spowodować niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Odnosząc się do zarzutów S. T. w zakresie zamknięcia dojścia i dojazdu do jego posesji organ stwierdził, że istnieje dojazd do nieruchomości skarżącego od strony ulicy [...] i ponadto wskazał, że to realizacja budynku syna skarżącego E. T. i późniejszy podział geodezyjny działki skarżącego spowodowały zamknięcie dojścia i dojazdu. Zarzut nie zachowania warunków technicznych odnośnie wzajemnych odległości między budynkami wynikający z przepisów przeciw pożarowych nie jest zdaniem organu wystarczający do nakazania przymusowej rozbiórki obiektu z uwagi na opinię Państwowej Straży Pożarnej potwierdzającą możliwość prowadzenia ewentualnej akcji gaśniczej od strony ulicy [...] bez potrzeby wjazdu na zaplecze tej zabudowy. Reasumując organ uznał, że kwestionowana decyzja nie narusza prawa. Po rozpatrzeniu wniosku S. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2002r. na podstawie art. 134 kpa stwierdził uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2002r. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 17 września 2002r. odrzucił skargę S. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowanego wobec nie wyczerpania środków odwoławczych w tej sprawie. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 października 2003r. W sprawie IV S.A. 4872/02 po rozpoznaniu skargi S. T. na bezczynność Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zobowiązał organ do rozpatrzenia i wydania orzeczenia w spawie wszczętej z urzędu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] lipca 2002r. w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu wyroku. Jak wynikało z uzasadnienia wyroku po wydaniu w dniu [...] lipca 2002r. postanowienia w trybie art. 134 kpa, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] lipca 2002r. zawiadomił skarżącego, że w związku z treścią jego pisma z dnia 30 czerwca 2002r. "zasadne jest potraktowanie Pańskiego wystąpienia jako wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Mając powyższe okoliczności na względzie informuję, że po przeanalizowaniu zebranego w sprawie materiału dowodowego zostaną wydane stosowne rozstrzygnięcia w terminie przewidzianym przepisami kpa". W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę na bezczynność i analizując treść pisma Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2002r. po uprzednim wydaniu na podstawie art. 134 kpa postanowienia z [...] lipca 2002r. uznał, że pismo to jest zawiadomieniem o wszczęciu z urzędu przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowanego nowego postępowania i skoro nie zostało zakończone stosownym rozstrzygnięciem to Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę na bezczynność organu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2003r. na podstawie art. 157 § 1 i 158 § 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa i w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2003r. w sprawie 4872/02 - działając z urzędu odmówił stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2002r. dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 1994r. co do uchylenia nakazu rozbiórki budynku gospodarczego S.K. Organ dokonał ponownej analizy akt sprawy w związku z wyrokiem z 17 października 2003r. w przedmiocie bezczynności organu i ponownie ustalił, iż mimo niewątpliwej samowoli budowlanej związanej z wybudowaniem tych obiektów nie było podstaw do wydania decyzji rozbiórkowej w trybie art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył S. T. i stwierdził, że stan faktyczny sprawy uzasadniał wydanie decyzji rozbiórkowych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2004r. znak [...] na podstawie art. 138 par 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 127 par 3 kpa po rozpatrzeniu wniosku S. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] grudnia 2003r. utrzymał w mocy przedmiotową decyzję. W uzasadnieniu organ dokonał ponownej analizy materiału dowodowego i ponownie uznał, że brak jest podstaw do uznania, iż decyzja Wojewody [...]z [...]listopada 1994r., rażąco naruszyła prawo. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. T., ponowił argumenty, które według niego stanowią o wadliwości decyzji Wojewody [...]z [...]listopada 1994r. Ponowił zarzut, że naruszony został art. 37 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r. W ocenie skarżącego organ wadliwie zinterpretował ten przepis uznając, iż nakazanie rozbiórki jest możliwe jeżeli zostaną spełnione łącznie dwie przesłanki, zdaniem skarżącego wystarczy którakolwiek z przesłanek wskazanych w tym przepisie, aby miał on zastosowanie. W opinii skarżącego doszło do naruszenia przepisów o planowaniu przestrzennym, bowiem posadowiono budynki na drodze dojazdowej do jego budynków. Budowa spowodowała niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych, niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia związane z niemożliwością dojazdu straży do ewentualnego pożaru. W planie zagospodarowania działki skarżącego był wytyczony wjazd do jego posesji, który potem został bezprawnie zabudowany. Twierdzenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że skarżący posiada dojazd od ulicy [...] jest bezzasadne. Decyzja o umorzeniu postępowania nie miała oparcia w prawie. W decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1994r. orzeczono o pozostawieniu samego budynku do czasu, gdy pawilon usługowy S. K. użytkowany jako mieszkalno- usługowy będzie pełnił funkcję wyłącznie usługową. Aktualny właściciel tego pawilonu, L. T. użytkuje ten pawilon tylko na cele użytkowe, a zatem jest według skarżącego podstawa do rozbiórki skoro tak orzeczono w decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1994r. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł ojej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. Wskazać należy, iż postępowanie administracyjne prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności umożliwia weryfikację poza kontrolą instancyjną, rozstrzygnięć organów administracji publicznej posiadających przymiot trwałości. Służy ono niejako sprawdzeniu, czy w trybie zwykłym sprawa została rozstrzygnięta zgodnie z prawem, czyli czy decyzja taka nie zawiera wad. Tryb ten, może zostać uruchomiony tylko w przypadkach, określonych w art. 156 § 1 kpa. Przypadki te dotyczą zaś takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. W przypadku, gdy decyzja administracyjna, obarczona została jedną z najcięższych wad (kwalifikowanych), wyliczonych w art. 156 § 1 kpa, to organ administracji korzystając ze swych uprawnień nadzorczych, zobligowany jest do wyeliminowania wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Ponadto wskazać należy, iż wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w w/w przepisie, w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W odniesieniu do przepisów proceduralnych rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji w skutek naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego, o dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ono w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy (zob. wyrok NSA, II SA 1726/00, LEX nr 51233). Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. Należy również zaznaczyć, iż zgodnie z postanowieniami pkt 7 art. 156 § 1 kpa, organ administracji publicznej ma obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Rozwiązanie takie zostało wprowadzone ze względu na to, iż przepisy ustaw odrębnych mogą, w pewnych określonych przez nie sytuacjach, przypisywać szczególnym wadom decyzji istotne znaczenie i przewidywać zastosowanie sankcji nieważności. Przepis art. 156 § 1 pkt 7 kpa może stanowić więc podstawę stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność. Wskazać trzeba także, że organ rozpatrujący sprawę w postępowaniu nieważnościowym nie rozstrzyga merytorycznie sprawy, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, na tle rozpatrywanej sprawy podkreślenia wymaga również to, iż postępowanie prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności może zakończyć się bądź wydaniem decyzji stwierdzającej nieważność decyzji kontrolowanej - w przypadku, gdy decyzja ta obarczona jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa - bądź wydaniem decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności. Decyzję odmowną organ administracji publicznej wyda w dwóch przypadkach. Po pierwsze rozstrzygnięcie takie będzie miało miejsce, jeśli organ ustali w wyniku przeprowadzonego postępowania brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, tzn. gdy decyzja zdaniem organu nie jest dotknięta żadną z wad stanowiących przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 kpa., jak również w przypadku, gdy uzna, iż wprawdzie zachodzi jedna z przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 1 kpa, ale jednocześnie w sprawie występuje jedna z przesłanek negatywnych określona w art. 156 § 2 kpa. Na marginesie rozpatrywanej sprawy zauważyć należy, iż organy administracji prawidłowo oceniły, że sporna inwestycja nie wypełniała przesłanek określonych w art. 37 Prawa budowlanego z 1974r. Stosownie do jego treści przymusowej rozbiórce podlegają obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy, jeżeli obiekty takie: - znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub - powoduje, bądź w razie wybudowania spowodowałyby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Organy administracji, w opinii Sądu, słusznie wskazały, iż przedmiotowy budynek gospodarczy wzniesiony został w warunkach samowoli budowlanej, nie wypełnia on jednakże przesłanek określonych w powołanym przepisie, stąd też zasadnym była odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]z dnia [...]listopada 1994r. Zdaniem Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2004 r. słusznie wskazał, iż przyczyną podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia z dnia [...]grudnia 2003 r. było ustalenie bezspornie, iż będąca przedmiotem weryfikacji w trybie stwierdzenia nieważności decyzja własna z dnia [...] czerwca 2002 r. nie jest dotknięta wadą powodująca jej nieważność określoną w art. 156 § 1 kpa, a w szczególności przesłanką mżącego naruszenia prawa. Dlatego też rozstrzygnięcia tego organu odmawiające w obu instancjach stwierdzenia nieważności w/w decyzji należy uznać za słuszne i zgodne z prawem. Ponadto należy stwierdzić, iż organy orzekające w niniejszej sprawie, będąc związane przepisami art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa, wypełniły swoje oboW1ązki wynikające z powołanych przepisów. Organy te w ocenie Sądu podjęły wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, dokonały oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie. Ponadto w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć wskazały okoliczności faktyczne sprawy, które uznały za udowodnione, dowody na których się oparły oraz przyczyny z powodu, których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.)