VII SA/Wa 252/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia NSA Halina Kuśmirek, Sędzia NSA Bożena Walentynowicz, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2006 r. sprawy ze skargi K. Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2001 roku, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej K. Ł. kwotę 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 252/06 U Z A S A D N I E N I E Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 200l r. na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nakazał K. Ł., E. G. i D. S. rozbiórkę samowolnie wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego obejmującej rozbudowę pomieszczenia garażowego w podpiwniczeniu budynku o wym. [...] m oraz samowolnie przebudowanych schodów zewnętrznych do budynku - na działce nr [...] przy ul. [...] w M. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podczas kontroli w dniu [...] lipca 200l r. działki stanowiącej współwłasność K. L., E. G. i D. S. stwierdzono samowolne wykonanie rozbudowy poziomej - podpiwniczenia budynku o wym.[...] m, zamkniętej od góry płytą spocznikową o wym. [...] m z biegiem schodów zewnętrznych szer. [...] m przyległych do granicy działki. Ustalono, że rozbudowę tę wykonano etapami: * w lipcu 2000 r. na podstawie nieostatecznej decyzji Starosty M. z dnia [...] lipca 2000 r. o pozwoleniu na budowę schodów wejściowych do budynku mieszkalnego, wykonano przebudowę istniejących schodów zewnętrznych - bieg wraz z płytą spocznikową. Bieg schodów zlokalizowano przy granicy z działką nr ew. [...] stanowiącą własność A. L. * w okresie od sierpnia 2000 r. do lipca 200l r. bez wymaganego pozwolenia na budowę wykonano rozbudowę poziomą o wym. [...] m kondygnacji podpiwniczenia budynku. Rozbudowa polegała na powiększeniu garażu przez wykorzystanie płyty spocznikowej schodów zewnętrznych jako stropu i przesunięciu drzwi garażowych do krawędzi zewnętrznej spocznika. Organ stwierdził, że zakres wykonanych robót budowlanych wymagał pozwolenia na budowę ,gdyż zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Współwłaścicielki przedmiotowej nieruchomości nie posiadały ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, dlatego organ orzekł rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Odwołanie od tej decyzji wnieśli: A. L., E. G., K. L. i D. S. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołań, decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...] na podstawie art. 138 § l pkt l kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy uznał, że postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo. Inwestor prowadził roboty budowlane w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego nie posiadając ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis ten wprowadza automatyzm orzekania rozbiórki obiektu budowlanego o ile inwestor dopuści się samowoli budowlanej - zrealizuje obiekt bez uprzedniego uzyskania ostatecznego pozwolenia na budowę. Wobec powyższego orzeczenie nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu było zasadne. Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła K. Ł. W skardze domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wyjaśniła, że w związku z sądowym podziałem nieruchomości zaistniała konieczność dobudowy schodów do budynku mieszkalnego, którego jest współwłaścicielką wraz z dwiema córkami. Nie kwestionując, iż rozpoczęła budowę schodów na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wobec wniesienia od niej odwołania przez A. Ł. podniosła, iż brak schodów uniemożliwia bezpieczne wchodzenie do budynku przez trzy rodziny, w tym dzieci. W ocenie skarżącej budowa przedmiotowych schodów wymagała zgłoszenia, a nie decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreśliła, że dotychczas nie skontrolowano decyzji organu I instancji o pozwoleniu na ich budowę mimo wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie , który w związku z reformą sądów administracyjnych stał się właściwy do rozpatrzenia sprawy wyrokiem z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie o sygn. 7/IV SA 5042/02 uwzględnił skargę K. Ł. i uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2002 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] lipca 2001 r., którą nakazano K. Ł., E. G. i D. S. dokonanie rozbiórki dobudowanej części budynku mieszkalnego przy ul. [...] w M., obejmującej pomieszczenie garażowe w podpiwniczeniu i schody zewnętrzne do budynku. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał ,że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Sąd ustalił ,że skarżąca w lipcu 2000 r. na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę rozpoczęła budowę schodów wejściowych, a następnie rozbudowała pomieszczenie garażowe przez wykorzystanie płyty spocznikowej schodów w sposób i w zakresie wskazanym przez organy. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. postanowieniem z dnia [...] lipca 2000 r. wstrzymał prowadzenie tych robót budowlanych, a Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2000r. zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty M. udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowych schodów do czasu rozstrzygnięcia sprawy samowoli budowlanej. W ocenie Sądu samo rozpoczęcie robót budowlanych bez legitymowania się przez inwestora ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę nie oznaczało jeszcze, że zostały spełnione przesłanki z art. 48 Prawa budowlanego i że automatycznie należało orzec nakaz rozbiórki obiektu. Wprawdzie jest to działanie niezgodne z prawem, gdyż narusza przepis art. 28 Prawa budowlanego, jednakże wyłącza ono możliwość wydania przez organ nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki na podst. art. 48 Prawa budowlanego przed rozpoznaniem odwołania przez organ II instancji, wniesionego od decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Sąd uznał, że w takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego mógł jedynie orzec o wstrzymaniu robót budowlanych na podst. art.50 ust. l pkt l Prawa budowlanego, jak to uczynił w sprawie, do czasu rozpoznania odwołania od decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Sąd wskazał, że nie można postawić znaku równości pomiędzy inwestorem, który przystępuje do budowy bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a inwestorem, który legitymuje się decyzją o pozwoleniu na budowę mimo, że nie posiada ona przymiotu ostateczności. Przepis art.48 Prawa budowlanego ze względu na wynikające z niego bardzo dolegliwe skutki dla inwestora, nie może być interpretowany rozszerzająco to jest w taki sposób, że obejmuje on także przypadki, kiedy inwestor rozpoczyna roboty budowlane po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, a przed uzyskaniem przez tę decyzję statusu decyzji ostatecznej. Poza tym Sąd wskazał, że organy orzekające rozpoznając ponownie sprawę muszą uwzględnić, iż nie można nakazać rozbiórki całego obiektu budowlanego w przypadku ustalenia, że tylko pewna jego część została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie z zasadą zawartą w przepisie art. 48, rozbiórkę można nakazać tylko w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa, tzn. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nie można jednak nakazać rozbiórki całego obiektu - w niniejszej sprawie schodów wraz z rozbudowaną częścią garażu, w przypadku ustalenia, że tylko część robót budowlanych została wykonana bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jeśli zatem ponad zakres pozwolenia na budowę został rozbudowany garaż przy wykorzystaniu płyty spocznikowej schodów, to sankcja rozbiórki winna być ograniczona do tej części i ma wystarczające oparcie w art. 48 Prawa budowlanego. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie o sygn. 7/IV SA 5042/02 wywiódł A. Ł. W skardze podniósł zarzut naruszenia art. 48 prawa budowlanego oraz przepisów art. 106 § 3, art. 113 § 1, art. 133 § 1 i art. 144 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie skarżącego wyrok został oparty na ustaleniach przyjętych przez Sąd w sposób sprzeczny z materiałem zgromadzonym w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął bowiem, że schody zostały wybudowane po wydaniu decyzji, podczas gdy budowę schodów rozpoczęto przed wydaniem decyzji, a to zadecydowało o stwierdzeniu , iż przepis art. 48 Prawa budowlanego nie ma zastosowania w tej sprawie. Wskazując takie podstawy kasacyjne A. Ł. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej A. Ł. wyrokiem z dnia 30 września 2005 r. w sprawie o sygn. OSK 1490/04 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2004 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania . Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku stwierdził, że uzasadniony był zarzut naruszenia przepisów o postępowaniu, który sprowadza się do tego, że Sąd wydając zaskarżony wyrok przyjął jako stan faktyczny sprawy ustalenia, które nie wynikają z ustaleń dokonanych przez organy administracji i zgromadzonego materiału dowodowego. Odnośnie wybudowania schodów zewnętrznych i płyty spocznikowej Sąd I instancji stwierdził, iż ta część obiektu została wybudowana na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co oznacza przyjęcie założenia, że skarżąca K. Ł. rozpoczęła budowę i wybudowała schody po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, to zaś stanowiło podstawę do oceny, że w takim stanie faktycznym, gdy inwestor prowadzi roboty budowlane dysponując decyzją o pozwoleniu na budowę nie może mieć zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, pomimo że decyzja nie jest ostateczna. Naczelny Sąd Administracyjny uznał ,że taki stan rzeczy nie wynika jednak z zaskarżonej decyzji. Organy wyjaśniając stan faktyczny sprawy ograniczyły się do ustalenia, iż schody zostały wybudowane w lipcu 2000 r. na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 6 lipca 2000 r., co nie było równoznaczne z ustaleniem kiedy skarżąca K. Ł. rozpoczęła i zakończyła budowę schodów. W skardze kasacyjnej trafnie zwrócono uwagę, że A. Ł. wpierw w piśmie z dnia [...] czerwca 2000 r., a następnie w piśmie z dnia [...] lipca 2000 r. twierdził, iż skarżąca K. Ł. prowadzi roboty budowlane w tym budowę schodów. W dniu [...] lipca 2000 r. organ nadzoru budowlanego dokonał oględzin robót i w protokole z tych oględzin zamieszczono sformułowanie, że schody zostały przebudowane . Powołując się na ten protokół, w postanowieniu z dnia [...] lipca 2000 r. organ stwierdził, iż w dniu kontroli [...] lipca 2000 r. stwierdzono wykonywanie żelbetowych schodów zewnętrznych do budynku mieszkalnego. Wniosek o pozwolenie na budowę schodów skarżąca złożyła w dniu [...] lipca 2000 r., natomiast decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana i doręczona skarżącej w dniu [...] lipca 2000 r. W tym stanie rzeczy zasadnicze znaczenie miało to, czy organy administracji w pełni wyjaśniły i ustaliły, kiedy skarżąca rozpoczęła budowę schodów, a zwłaszcza jaki był stan robót budowlanych na dzień [...] lipca 2000 r. Z tego względu przyjęcie przez Sąd, iż skarżąca wybudowała schody dysponując decyzją o pozwoleniu na budowę, stanowiło niedopuszczalne ustalenie stanu faktycznego sprawy przez Sąd we własnym zakresie. Miało to istotne znaczenie, jeżeli podzieli się pogląd, że przepis art. 48 Prawa budowlanego, według stanu prawnego obowiązującego w dacie czekania przez organy, nie powinien być stosowany wobec inwestorów, którzy prowadzą roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Stwierdzenie organów, iż skarżąca K. Ł. wybudowała schody w lipcu 2000 r. na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być zrozumiane jako ustalenie, że schody zostały wybudowane po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ organy zajęły stanowisko, według którego osoba budująca obiekt budowlany na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jest w takiej samej sytuacji jak osoba, która nie występowała o pozwolenie na budowę. Ocena legalności zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny nie może polegać na przyjęciu przez sąd własnych ustaleń faktycznych. W razie ustalenia, że organ nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy może wchodzić w rachubę stwierdzenie naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym , co uzasadnia uchylenie decyzji jeżeli naruszenie przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Poza tym Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie została wystarczająco rozważona także kwestia dotycząca podstaw uchylenia decyzji w części dotyczącej nakazu rozbiórki pomieszczenia garażowego . Sąd I instancji stwierdził bowiem ,że nie budzi wątpliwości to ,że ta część budynku została wykonana bez pozwolenia na budowę , a wobec tego wymagało rozważenia i uzasadnienia , dlaczego zaskarżona decyzja dotycząca tej części obiektu została wydana z naruszeniem prawa . Czy chodziło o to ,że pomieszczenie garażowe stanowią integralną całość ze schodami i płytą spocznikową schodów , czy też o to ,że pomieszczenie garażowe zostało wybudowane poza zakresem pozwolenia na budowę schodów , przy wykorzystaniu płyty spocznikowej schodów . Natomiast sposób sformułowania decyzji organu I instancji nakazującej rozbiórkę wyraźnie oddzielał rozstrzygniecie dotyczące schodów od rozstrzygnięcia dotyczącego pomieszczenia garażowego. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku , iż rozpoczęcie robót budowlanych przez inwestora , który dysponuje decyzją o pozwoleniu na budowę , nie mogło być traktowane jako budowa bez pozwolenia na budowę , jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie była ostateczna . Nie zmienia to oceny , iż w okolicznościach sprawy zasadnicze znaczenie miało to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do tego, czy istotnie okoliczności faktyczne sprawy zostały wyjaśnione i ustalone przez organy w sposób umożliwiający podjecie rozstrzygnięcia w sprawie . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Skargę należało uwzględnić. Na wstępie należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego toku postępowania przedstawionymi w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2005 r. w sprawie o sygn. OSK 1490/04 . Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał ,że organy nie wyjaśniły istotnych okoliczności sprawy czym naruszyły przepisy o postępowaniu administracyjnym w stopniu mającym istotny wpływ na jej wynik. W szczególności zebrany przez organ nadzoru budowlanego materiał dowody nie pozwala na niewątpliwe ustalenie , kiedy skarżąca rozpoczęła budowę schodów, a zwłaszcza jaki był stan robót budowlanych na dzień [...] lipca 2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nie dokonał dokładnych ustaleń faktycznych co do daty rozpoczęcia robót budowlanych związanych z budową schodów gdyż uznał ,że osoba budująca obiekt budowlany na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jest w takiej samej sytuacji jak osoba, która nie występowała o pozwolenie na budowę. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd wyrażony przez Sąd I instancji w uzasadnieniu uchylonego wyroku, że rozpoczęcie robót budowlanych przez inwestora , który dysponuje decyzją o pozwoleniu na budowę , nie mogło być traktowane jako budowa bez pozwolenia na budowę , jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie była jeszcze ostateczna. Potwierdzenie prawidłowości tego poglądu czyni koniecznym dokładne ustalenie kiedy K. Ł. rozpoczęła roboty budowlane. Przy dokonywaniu ustaleń pod uwagę wziąć należy , że wniosek o pozwolenie na budowę K. Ł. złożyła w dniu [...] lipca 2000 r., decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana i doręczona inwestorce w dniu [...] lipca 2000 r. , natomiast z oświadczeń A. Ł. zamieszczonych w piśmie do organu z dnia [...] czerwca 2000 r., a następnie w piśmie z dnia [...] lipca 2000 r. wynikało ,że K. Ł. prowadziła w owym czasie roboty budowlane, w tym budowę schodów. Mimo tych informacji organ nadzoru budowlanego po przeprowadzeniu oględzin w dniu [...] lipca 2000 r. zamieścił jedynie sformułowanie, że schody zostały przebudowane . Takie sformułowanie nie pozwala na ustalenie czy roboty były podjęte przed udzieleniem pozwolenia na budowę czy też po wydaniu tego aktu . Poza tym zauważyć trzeba, że gdyby aktualnie okazało się, iż K. Ł. rozpoczęła budowę schodów przed uzyskaniem nieostatecznej decyzji pozwalającej na ich budowę a organ stwierdził, że jest to samowola budowlana w świetle art. 48 Prawa budowlanego to nakaz rozbiórki mógłby orzec dopiero wówczas gdyby nie zaistniały przesłanki pozwalające na zalegalizowanie tej część obiektu budowlanego zgodnie ze znowelizowanym brzmieniem przepisu art. 48 w/w ustawy . Przepis art. 48 ust 1 Prawa budowlanego po nowelizacji ( Dz. U. z 2003 r. Nr 207 , poz. 2016, ze zm.) stanowi, że " właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Natomiast przepis ust. 2 artykułu 48 określa z kolei warunki dopuszczalności legalizacji samowoli budowlanej . Przepisy te będą miały zastosowanie w niniejszej sprawie zgodnie z art. 7 ust 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz.718 ) który stanowi ,że do postępowań - dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę - wszczętych przed dniem wejścia w życie w/w ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. Odnosząc się do dalszych wskazań wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczących pomieszczenia garażowego stwierdzić należy, że stanowi ono integralną całość ze schodami a ich strop powstał przy wykorzystaniu płyty spocznikowej schodów . Aktualnie sytuacja prawna tej części dobudowy związana jest z dalszymi losami schodów i decyzjami jakie zostaną podjęte w stosunku do nich przez organ nadzoru budowlanego . Gdyby bowiem okazało po dokonaniu nakazanych przez sąd ustaleń , że schody zastaną zalegalizowane ( w przyjętym przez organy trybie ) , to ewentualna decyzja rozbiórkowa musiałaby dotyczyć jedynie tej części konstrukcji pomieszczenia garażowego, która nie stanowi jednocześnie schodów i nie jest z nimi związana. Poza tym rozbiórka tej części obiektu możliwa byłaby dopiero po wykluczeniu dopuszczalności jej legalizacji , bowiem wskazane wyżej uwagi dotyczące znowelizowanego przepisu art. 48 Prawa budowlanego będą miały zastosowanie także w przypadku tego pomieszczenia garażowego . Z tej przyczyny wobec konieczności powtórzenia postępowania administracyjnego i różnych rozstrzygnięć jakie mogą być wydane w jego toku nie było możliwe przyjęcie, że kontrolowana decyzja w części dotyczącej nakazu rozbiórki pomieszczenia garażowego jest prawidłowa i tym samym także w tej części musiała zostać uchylona do ponownego rozpatrzenia . Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. /. Na podstawie art. 152 w/w ustawy zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienie się niniejszego wyroku . O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tejże ustawy .