VII SA/Wa 2520/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant ref. staż. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi B.W. i Z.W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego skargę oddala. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2010r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej k.p.a., i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołań M.K., B.W. i Z.W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010r. umarzającej postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie garażu drewnianego znajdującego się na nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że sprawa dotyczy drewnianego garażu zlokalizowanego na nieruchomości B. i Z.W. przy ul. [...] w [...], pobudowanego przed 1 stycznia 1995 roku w warunkach samowoli budowlanej, przez poprzedniego właściciela nieruchomości. Organ powiatowy po zapoznaniu się z inwentaryzacją powykonawczą spornego garażu, zawierającą ocenę w zakresie zgodności wykonanych robót z obowiązującymi przepisami i Polskimi Normami oraz z aktualną odbitką z mapy zasadniczej uwzględniającej ww. garaż, umorzył postępowanie, uznając dalsze jego prowadzenie za bezprzedmiotowe. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji nie odniósł się do zgromadzonej dokumentacji kompleksowo. Nie rozważył wskazań przedłożonej oceny, z której wynika, że garaż stwarza niebezpieczeństwo dla ludzi, mienia lub może spowodować niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że przedmiotem postępowania powinna być ocena przesłanek z art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229), tzn., czy m. in. w świetle sporządzonej ekspertyzy można mówić o zagrożeniu dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnym pogorszeniu warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Nie przeprowadzenie postępowania w tym zakresie świadczy o jego wadliwości, gdyż nie wyjaśniono istotnych dla sprawy okoliczności, które powinny stanowić podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Skargę do Sądu na powyższą decyzję złożyły B.W. i Z.W. wnosząc także o zwrot kosztów postępowania. Skarżące zarzuciły organom brak odniesienia się do argumentów zawartych w odwołaniu. Nie zgodziły się z zaskarżonym rozstrzygnięciem kwestionując kompetencje pracownika organu, który podpisał decyzję. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Sąd kontroluje zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że może ją uchylić tylko wtedy, gdy narusza ona prawo materialne lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W niniejszej sprawie z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji, która nie zawiera ostatecznego, merytorycznego rozstrzygnięcia ocena jej legalności sprowadza się do skontrolowania prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. stanowiącego podstawę jej wydania. Powołany, jako podstawa prawna rozstrzygnięcia, przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ odwoławczy może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Formalny charakter zaskarżonej decyzji wymaga ograniczenia sądowej kontroli do badania zaistnienia podstaw prawnych do wydania tego rozstrzygnięcia z pominięciem innych zarzutów podnoszonych przez skarżącego, dotyczących meritum sprawy. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony - nie mieści się to w jego kompetencji. Ponadto naruszałoby to zasadę ogólną postępowania administracyjnego, tj. zasadę dwuinstancyjności (por. art. 15 k.p.a.). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2007r., sygn. akt I OSK 1859/06 (LEX nr 338621), "podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym. W takim przypadku organ II instancji ma tylko kompetencje kasacyjne". Odnosząc powyższe uwagi do niniejszego postępowania zgodzić się należy z organem odwoławczym, iż postępowanie w I instancji przeprowadzone zostało z naruszeniem norm prawa procesowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. umorzył postępowanie administracyjne dotyczące garażu drewnianego. Organ uznał, iż samowolnie wybudowany przed 1994r. garaż nie naruszał ustaleń obowiązującego ówcześnie na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1082r. oraz warunków technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980r. (Dz.U. Nr 17, poz. 62 ze zm.). Ustalenie powyższych okoliczności, jak trafnie wskazał organ odwoławczy nastąpiło jednak z pominięciem znajdującej się w aktach sprawy inwentaryzacji wykonanej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, z której wynika, że obiekt ten może stwarzać zagrożenie dla ludzi lub mienia. W tych warunkach brak było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego, gdyż obowiązkiem organu stopnia powiatowego było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w aspekcie zaistnienia przesłanek z art. 37 Prawa budowlanego z 1974r. Niewyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności świadczy o wadliwości postępowania. Dopiero bowiem stwierdzenie braku przesłanek do nakazania rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu dawałoby podstawę do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, które powinno zakończyć się wydaniem decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, a nie umorzeniem postępowania. Zważywszy na brak przeprowadzenia przed organem I instancji postępowania pozwalającego na ocenę czy zaistniały postawy do zalegalizowania samowolnie wzniesionego garażu, zaskarżoną decyzję uznać należy za odpowiadającą prawu. Z przytoczonych wyżej względów, wobec braku zasadnych zarzutów skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.