VII SA/Wa 2520/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2016 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. numer [...] w przedmiocie nałożenia kary za istotne odstępstwa od pozwolenia na budowę oddala skargę Przedmiotem skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...]. Postanowieniem tym organ, po rozpatrzeniu zażalenia [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], wydane w przedmiocie nałożenia kary w wysokości 22.500,00 zł stanowiącej sumę kar za istotne odstępstwa od decyzji o pozwoleniu na budowę budynku socjalno-biurowego, na działce o nr ew. [...] w [...], uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł o nałożeniu na ww. Spółkę jako inwestora kary w wysokości 15.000 zł stanowiącej sumę kar obliczonych zgodnie z art. 59f ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), za odstępstwa od decyzji o pozwoleniu na budowę budynku socjalno-biurowego na działce o nr ew. [...] w [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy podał, że w dniu 28 maja 2015 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wpłynął wniosek [...]Sp. z o. o. z siedzibą w [...]o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku socjalno-biurowego na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] . W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu 17 czerwca 2015 r. przeprowadził obowiązkową kontrolę ww. obiektu, podczas której stwierdzono niezgodność wykonanych prac z zatwierdzonym projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie: zmiany charakterystycznych parametrów technicznych budynku – kubatury, niezapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne – w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich oraz – wykonania urządzeń budowlanych niezgodnie z projektem budowlanym. To też skutkowało wydaniem w dniu [...] lipca 2015 r. postanowienia przez organ I instancji o nałożeniu na inwestora kary w wysokości 22.500,00 zł, stosownie do art. 59f ust. 5 Prawa budowlanego. Na to postanowienie inwestor wniósł w terminie zażalenie. I dalej, organ odwoławczy wskazał, że działając na skutek ww. zażalenia, za konieczne uznał uchylenie zaskarżonego postanowienia, jednakże z innych przyczyn niż w nim podniesione. Organ ten podał, że wprawdzie stwierdzenie podczas obowiązkowej kontroli odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego stanowi podstawę do nałożenia określonej sankcji pieniężnej z tytułu ich wykonania, tak po przeanalizowaniu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie uznać należało, iż w rozpatrywanym przypadku nie można mówić o trzech odstępstwach od pierwotnej dokumentacji (na co wskazał organ I instancji), a o dwóch, zgodnie z protokołem z obowiązkowej kontroli. [...] WINB zauważył, że podczas wskazanej kontroli stwierdzono, iż zmieniono wysokość budynku – zmieniono poziom posadowienia przyziemia – co spowodowało zmianę jego kubatury. Zmiana ta ma charakter istotny, ponieważ dotyczy charakterystycznego parametru obiektu (art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego). Stwierdzono wówczas także, że inwestor nie zapewnił warunków niezbędnych do korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne, a zmiany poziomu posadowienia spowodowały wykonanie schodów zewnętrznych. W ten też sposób naruszono §3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jednakże obowiązkowa kontrola nie wykazała, że niezgodnie z dokumentacją wykonano urządzenia budowlane. Biorąc pod uwagę, że jedna z ww. zmian nie została wykazana w trakcie obowiązkowej kontroli, organ odwoławczy uznał, iż nie można w tym zakresie wymierzyć inwestorowi kary na podstawie art. 59f Prawa budowlanego. Dlatego też orzekł na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: k.p.a.). Odnosząc się do argumentów podnoszonych w zażaleniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zakwalifikował sporny budynek do kategorii XVII, gdyż taka kategoria obiektu została określona w decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]. Ponadto podał, że z treści zatwierdzonego projektu budowlanego nie wynika, aby przedmiotowy budynek mógł być zaliczony do kategorii XVI (budynku biurowe i konferencyjne), lub kategorii XVIII (budynki przemysłowe), gdyż w obiekcie tym ma znajdować się zakład pracy dla kobiet i mężczyzn, co szczegółowo wskazano w opisie technicznym projektu. Wskazał, że z potwierdzenia odbioru przyłącza elektroenergetycznego z dnia 22 maja 2015 r. wynika, że sporna inwestycja jest obiektem usługowym - sortownią odpadów. W związku z tym zaliczenie obiektu do kategorii XVII (budynki handlu, gastronomii, usług) było zasadne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], skarżąca spółka [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść postanowienia, w szczególności art., 7, 77 ust. 1, 80 i 76 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji ustalenie stanu faktycznego wyłącznie w oparciu o błędnie sporządzony protokół kontroli obowiązkowej, przeprowadzonej w dniu 17 czerwca 2015 r. W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka podała, że postanowienia w sprawie, nakładające karę oparto na protokole z obowiązkowej kontroli podpisanym przez skarżącego, który to nie został pouczony o prawie wniesienia do niego uwag. Tymczasem stan faktyczny wskazany w protokole jest niezgodny z rzeczywistością. Wbrew ustaleniom, budynek nie został posadowiony na niwelecie +0,70 m nad poziomem morza. Teren działki jest lekko pochylony, czego nie uwzględniono w projekcie budowlanym, stąd też jedna strona budynku wobec naturalnego ukształtowania terenu, musi być położona niżej, niż druga strona. Wyższe posadowienie budynku nie wpływa na kubaturę budynku. W zakresie kary za niezapewnienie warunków niezbędnych do korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne, skarżąca Spółka podała, że w zażaleniu wskazała, iż wykonano niwelację terenu zapewniającą wjazd wózków osób niepełnosprawnych, a organ II instancji nie odniósł się do tej okoliczności. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...], którym uchylono w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] o nałożeniu kary w wysokości 22.500,00 zł, i orzeczono o nałożeniu na skarżącą Spółkę jako inwestora kary w wysokości 15.000 zł stanowiącej sumę kar obliczonych zgodnie z art. 59f ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), za odstępstwa od decyzji o pozwoleniu na budowę budynku socjalno-biurowego na działce o nr ew. [...] w [...]. Zdaniem Sądu, orzeczenie to w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy prawa nie narusza. Podstawę materialnoprawną tego orzeczenia stanowiły przepisy art. 59f Prawa budowlanego. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu, w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł (ust. 2 art. 59f). Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy (ust. 3 art. 59f). W myśl ust. 5 wskazanego artykułu, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, karę oblicza się odrębnie za każdą stwierdzoną nieprawidłowość. Karę stanowi suma tak obliczonych kar. Zważyć przy tym należy, że art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, iż kontrola, o której mowa w ust. 1 (tj. obowiązkowa kontrola budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, przeprowadzana na wezwanie inwestora - przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie), obejmuje sprawdzenie: 1) zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu; 2) zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie: a) charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, b) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, c) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), d) wykonania urządzeń budowlanych, e) zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, f) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego, 3) wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego; 4) w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych - wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu; 5) uporządkowania terenu budowy. Z powyżej przytoczonych przepisów wynika, iż ustawodawca w sposób enumeratywny wyliczył sprawy podlegające sprawdzeniu w sytuacji wystąpienia przez inwestora z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Wyliczenie uregulowane w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego wiąże organ nadzoru budowlanego przeprowadzający obowiązkową kontrolę, a to też oznacza, że tylko w tym zakresie, w razie stwierdzenia nieprawidłowości, organ ten nakłada na inwestora karę, stosownie do art. 59f ust. 1 ww. ustawy. Zatem, uruchomiona i dokonana - we wszczętym na wniosek inwestora postępowaniu w sprawie zezwolenia na użytkowanie - obowiązkowa kontrola oddziałuje na wynik postępowania przewidzianego ww. art. 59f, albowiem w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 Prawa budowlanego organ jest zobowiązany do zastosowania dyspozycji art. 59f ust. 1 tej ustawy, czyli wymierzenia przewidzianej tam kary. W niniejszej sprawie obowiązkowa kontrola obiektu, w związku z wnioskiem inwestora z dnia 28 maja 2015 r., miała miejsce w dniu 17 czerwca 2015 r. Podczas tej kontroli stwierdzono niezgodność charakterystycznych parametrów obiektu, a to z uwagi na zmianę poziomu posadowienia przyziemia budynku, co spowodowało zmianę wysokości i kubatury tego obiektu (v. pkt 8.2 lit. a i 8.6 protokołu kontroli). Nadto, wskazano na brak zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne (v. pkt 8.2 lit. f ww. protokołu). Powyższe znalazło swoje odzwierciedlenie we wskazanych punktach protokołu kontroli, z którego to wynika, iż obowiązkowa kontrola miała miejsce w obecności [...] – Prezesa Zarządu uprawnionego do jednoosobowej reprezentacji skarżącej Spółki. Przez niego też, protokół ten bez uwag został podpisany, a zważyć należy, iż zawiera on pkt 10 – wskazujący na możliwość zgłoszenia wniosków/uwag przez biorących udział w kontroli. W tej sytuacji nie sposób zdaniem Sądu podzielić zarzutu skargi wskazującego na wadliwie sporządzony protokół, a to z tej przyczyny, iż uniemożliwiono inwestorowi wniesienie do niego zastrzeżeń (bo o takiej możliwości nie pouczono). Nadto, warto dostrzec, iż ww. nieprawidłowości zapisane w protokole z obowiązkowej kontroli wynikają także z porównania projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z inwentaryzacją powykonawczą przedmiotowego obiektu załączoną do wniosku o pozwolenie na użytkowanie (tak w zakresie rzędnych terenu jak i wykonania schodów – pierwotnie nieprzewidzianych). Stad też Sąd nie znajduje podstaw do zakwestionowania powyżej przywołanych okoliczności faktycznych. Nie ulega przy tym wątpliwości, że zmiana charakterystycznych parametrów obiektu jak i brak zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne, stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego w świetle art. 36a ust. 5 pkt 2 i 5 Prawa budowlanego. Jednakże wymierzenie kary, o jakiej mowa w art. 59f ust. 1 ustawy, następuje nie tylko w razie "istotnych" odstępstw od projektu budowlanego wymienionych w art. 36a ust. 5 ustawy, lecz również w przypadku odstępstw nie mających takiego charakteru, które nie zostały zaznaczone w projekcie przez projektanta w sposób uregulowany w art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego. Stanowisko takie prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt. II OSK 2027/12 wskazał, że przepisy dotyczące wymierzania kar za stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości należy wykładać z uwzględnieniem art. 36a ust. 1, 5 i 6 Prawa budowlanego z których wynika, iż istotne odstępstwo od projektu budowlanego wymaga zmiany pozwolenia na budowę, zaś nieistotne odstępstwo takiej zmiany nie wymaga, ale musi być zaznaczone przez projektanta w projekcie budowlanym. Wszystkie te przepisy należy wykładać w ten sposób, że właściwy organ może wymierzyć karę pieniężną na podstawie art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, jeżeli w trakcie obowiązkowej kontroli stwierdzi, że inwestor odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego w sposób istotny bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę lub w sposób nieistotny ale zmiana ta nie została zaznaczona w projekcie przez projektanta w sposób uregulowany w art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie zmiany miały charakter istotnych odstępstw, zostały dokonane bez zachowania odpowiedniego trybu, zostały stwierdzone podczas obowiązkowej kontroli, w efekcie - obligowały organ nadzoru budowlanego do wymierzenia kary, w wysokości obliczonej stosownie do przepisów art. 59f. Na orzeczenie w tym przedmiocie nie mogły wpłynąć ani okoliczności dotyczące usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (na co wskazała skarżąca w zażaleniu, a następnie w skardze – odnośnie wykonania niwelacji terenu i umożliwienia tym samym wjazdu wózków osób niepełnosprawnych), ani powody, które doprowadziły do wykonania inwestycji niezgodnie z pierwotnym projektem (na co z kolei skarżąca wskazała w skardze odnośnie nie uwzględnienia w projekcie pierwotnym ukształtowania poziomu terenu). W konsekwencji, biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, należy zgodzić się z organem odwoławczym tak co do ilości stwierdzonych nieprawidłowości, w związku z którymi organ zobligowany był wymierzyć karę w trybie art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, jak również co do wysokości nałożonej kary (biorąc pod uwagę m. in. kategorię obiektu i liczbę stwierdzonych naruszeń). Sąd podziela przy tym ocenę tego organu co do zakwestionowania orzeczenia organu powiatowego w zakresie kary dotyczącej wykonania urządzeń budowlanych, czego nie odzwierciedla protokół obowiązkowej kontroli. Choć wskazano w nim także na niezgodność z projektem zagospodarowania działki, to jednak nie wskazano dodatkowych danych, a dopiero w decyzji I instancji wskazano na zmianę sposobu usytuowania szczelnego zbiornika na nieczystości płynne, niemniej wobec braku takich informacji w ww. protokole, słusznie naruszenie to zostało zakwestionowane przez organ odwoławczy. Organ ten słusznie przy tym przyjął, że z powyższego nie wynika, aby wskazana zmiana nie miała miejsca i wskazał na konieczność wyjaśnienia tej kwestii w odrębnym postępowaniu, w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Sąd podziela więc ocenę dokonaną w sprawie, która to uzasadniała wydanie przez organ II instancji decyzji na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i zmniejszenie wysokości orzeczonej w I instancji kary z kwoty 22.500 zł (za trzy naruszenia) do kwoty 15.000 zł (za dwie, powyżej wskazane nieprawidłowości, stwierdzone podczas obowiązkowej kontroli). W tej sytuacji, nie znajdując podstaw do zakwestionowania ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie, z przyczyn podniesionych w skardze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) orzekł, jak w sentencji.