VII SA/Wa 2523/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Ewa Machlejd ( spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2011 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji nr [...] oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] maja 2010 r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego P. K. kwotę 500 ( pięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakazał P. K. rozbiórkę obiektu budowlanego – studni głębinowej (demontaż obudowy studni i zasypanie otworu) zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonej we wsi M. gmina M., wykonywanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ wskazał, że na wniosek Z. K. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy studni głębinowej. Następnie po dokonanych w dniu 17.04.2001 r. oględzinach na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane postanowieniem nr [...] z dnia [...].01.2009 r. nakazał wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych przy budowie studni głębinowej oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia tego postanowienia dokumentów, pozwalających organowi nadzoru budowlanego dokonać oceny, czy samowola kwalifikuje się do zalegalizowania. W związku z niedotrzymaniem terminu przedstawienia dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...].04.2009 r. nakazał rozbiórkę w/w obiektów wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W wyniku wniesionego odwołania decyzja ta, jak i poprzedzające ją postanowienie, decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...].06.2009 r. znak [...] została uchylona i przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Po powtórnym rozpoznaniu sprawy oraz uwzględnieniu zaleceń zawartych w uzasadnieniu decyzji organu nadrzędnego organ stwierdził, iż stosownie do regulacji wyrażonej w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), budowę można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że niedopuszczalne jest rozpoczęcie budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych bądź też pomimo wniesienia - w oparciu o art. 30 ust. 2 lub 6 Prawa budowlanego - sprzeciwu przez właściwy organ administracji architektoniczno- budowlanej, a przypadki realizacji obiektu budowlanego we wskazanych powyżej sytuacjach określa się mianem samowoli budowlanej. Organ uznał, iż nie ma żadnych wątpliwości, że na inwestorze ciążył ustawowy obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę objętego postępowaniem obiektu, tj. studni głębinowej. Inwestor nie dopełniając powyższego obowiązku dopuścił się. samowoli budowlanej. W konsekwencji powyższego organ ponownie na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane postanowieniem nr [...] z dnia [...].05.2010 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia tego postanowienia dokumentów w nim wymienionych. Doręczenie zobowiązanemu w/w postanowienia nastąpiło w dniu 02.06.2010 r., a więc obowiązek stał się wymagalny z dniem 03.08.2010 r. Niedotrzymanie terminu przedstawienia dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi przesłankę wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego. W wyniku uchybienia terminu strona zgodnie z art. 48 ust. 4 w/w ustawy, traci przyznane jej prawo do legalizacji samowoli budowlanej i w efekcie sprawa zostaje załatwiona w trybie zwykłym, tj. przez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 142 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania P. K., utrzymał w mocy powyższą decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ stwierdził, iż w myśl art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę bądź po dokonaniu zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru budowy i przy braku sprzeciwu z jego strony. Zgodnie z art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego, nie objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę są obiekty tylko w nim wymienione. Przepis ten ustala katalog budów i robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę. Z literalnego brzmienia przepisu wynika, iż jest to numerus clausus (wyliczenie wyczerpujące) przypadków stanowiących wyjątek od zasady z art. 28 ust. 1, w myśl której rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych jest dopuszczalne wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W wyliczeniu obiektów budowlanych nie znajduje się studnia głębinowa. Tym samym należy wywieść, iż obiekt ten wymaga uzyskania pozwolenia na jego budowę. Budowa obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganej przepisami ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wypełnia przesłanki stosowania art. 48 Prawa budowlanego. Organ podał, iż zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 1 właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ust. 2 ustawodawca przewidział możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jednakże tylko w sytuacji, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym przepisów techniczno - budowlanych. Mając powyższe na uwadze PINB w Z. zobowiązał inwestora do przedłożenia odpowiednich dokumentów w terminie 2 miesięcy, licząc od dnia otrzymania postanowienia, celem zbadania możliwości legalizacji popełnionej samowoli budowlanej. Inwestor nie przedstawił wymaganych dokumentów w wyznaczonym terminie, wypełniona zatem została dyspozycja ust. 4 art. 48 Prawa budowlanego, zobowiązująca organ do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu. Oznacza to, iż wykonanie nakazanych postanowieniem legalizacyjnym (art. 48 ust. 2 i 3) czynności jest obowiązkiem inwestora, z którym ustawodawca wiąże określone skutki (wyrok WSA z dnia 15.09.2006 r. sygn. akt II SA/Po 188/06). Dopuszczona przez ustawodawcę procedura legalizacyjna, w przypadku spełnienia określonych obowiązków, skutkuje odstąpieniem od orzekania nakazu rozbiórki, w przypadku zaś niespełnienia w wyznaczonym terminie tych obowiązków orzeka się nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 i 4. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ wskazał, iż przepisy szczególne (warunki techniczno-budowlane) jak również ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie definiują pojęcia studni głębinowej poprzez wskazanie wydajności. Samo magazynowanie wody w odwiercie dokonanym w ziemi kwalifikuje obiekt jako studnię i w takich kategoriach należało rozpatrywać przedmiotową sprawę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł P. K. Zarzucił, iż zaskarżona decyzja została oparta na nieprawdziwych przesłankach uwzględniających złożone we wcześniejszych postępowaniach oświadczenie jego ciotki, zgodnie z którym na działce o nr ew. [...], gdzie jest wywiercony otwór pod studnię, skarżący nie prowadzi gospodarstwa rolnego oraz że posiada on wodę z wodociągu. Ponadto skarżący zarzucił brak wykonania stosownych badań i pomiarów przez organy nadzoru budowlanego, pozwalających uznać wykonany odwiert za studnię głębinową z uwagi na bardzo niską wydajność tej studni. Skarżący wyjaśnił, iż do wywiercenia studni na działce nr ew. [...] zmusiła go potrzeba dostarczenia wody dla potrzeb gospodarstwa rolnego, które prowadzi również na tej działce i do którego przylega siedlisko – domowstwo na sąsiedniej działce o nr ew. [...]. Wskazał, że na działce nr ew. [...], gdzie jest woda miejska, nie ma możliwości do prowadzenia gospodarstwa rolnego i urządzenia siedliska, gdyż teren ten jest przeznaczony pod zabudowę przemysłową. Skarżący stwierdził, iż aktualnie wywierconą dziurę pod studnię wykorzystuje jako zbiornik hermetyczny na wodę dla zwierząt hodowlanych w gospodarstwie rolnym. Dodał, że korzystanie dla potrzeb gospodarstwa z wodociągu miejskiego stanowi dla niego duże utrudnienie, gdyż zgodnie z usytuowaniem działki musiałby pokonywać duże odległości, żeby dostarczyć wodę dla zwierząt w dużych ilościach. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia. Kontroli Sądu podlegała decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] nakazującą rozbiórkę studni głębinowej (demontaż obudowy studni i zasypanie otworu) zlokalizowanej na działce nr ew. [...], położonej we wsi M. gm. M., wykonanej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Na wstępie należy zauważyć, iż zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. W odniesieniu do niniejszej sprawy wskazać trzeba, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 10 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na wykonywaniu ujęć wód śródlądowych powierzchniowych o wydajności poniżej 50 m/h oraz obudowy ujęć wód podziemnych, lecz – jak stanowi art. 30 ust. 1 pkt 2, wykonywanie takich robót budowlanych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Przed wydaniem postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych oraz nakładającego na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, organ powinien bezspornie ustalić, czy na wzniesienie spornego obiektu jest wymagane pozwolenie na budowę. Wynika to wprost z treści art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, który stanowi, iż odnosi się on wyłącznie do obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Do obiektów budowlanych wzniesionych bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ mają natomiast zastosowanie przepisy art. 49b Prawa budowlanego. W rozpatrywanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wydając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego postanowienie z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] nie wykazał, że na wzniesienie przedmiotowego obiektu było wymagane pozwolenie na budowę. W uzasadnieniu ww. postanowienia organ podał wyłącznie, iż w celu ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy w dniu 17 kwietnia 2001 r. przeprowadzono oględziny ustalając, że na działce wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego, które ma nieuregulowany stan prawny, została odwiercona studnia o bliżej nieokreślonych parametrach, a obiekt został wybudowany bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, tj. Starosty Z. Stanowisko organu, zgodnie z którym podstawę do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy art. 48 Prawa budowlanego, nie zostało w jakikolwiek sposób uzasadnione. Skoro zatem jako wadliwe należy ocenić ww. postanowienie, organ nadzoru budowlanego nieprawidłowo wydał w jego następstwie nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu wskutek niedotrzymania terminu przedstawienia przez inwestora wskazanych w nim dokumentów. W ocenie Sądu, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem zasad postępowania określonych w art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 k.p.a., zobowiązujących organy administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wyczerpującego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. W znajdującym się w aktach sprawy protokole oględzin z dnia 17 kwietnia 2001 r. przedmiotowy obiekt został zdefiniowany w sposób niedostateczny, bowiem nie określono w nim, czy stanowi on ujęcie wody czy zbiornik na wodę, a taki zarzut podnosi skarżący w toku postępowania. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. zobowiązuje organy administracji publicznej prowadzące postępowanie do zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w ten sposób, by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Również zasada opisana w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organy obowiązek ustalenia stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Tylko realizując powyższe zasady organ prowadzący postępowanie administracyjne może trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony. Dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonywującej treści wykluczają zarzut dowolności w ocenie sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001r., sygn. akt: I SA 1768/99). Ponownie rozpoznając sprawę organ ustali bezspornie, czy przedmiotowy obiekt podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia właściwemu organowi. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, a także postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...]. Zgodnie z art. 152 ww. ustawy, zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 210 cytowanej ustawy.