VII SA/Wa 2524/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2013 r. sprawy ze skargi H. J. i J. . na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwanej dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania H. i J. M. J. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012r., Nr [...], odmawiającą stwierdzenia, na wniosek J. M. J., nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] lipca 1986 r., znak: [...]; wyrażającej J. M.J. zgodę na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego, zlokalizowanego w [...] gm. [...], na warsztat stolarski. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż z akt sprawy wynika, że dokumenty dotyczące postępowania zakończonego decyzją Naczelnika Urzędu Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] lipca 1986 r., znak: [...] zaginęły. W zgromadzonym materiale dowodowym znajduje się jedynie kopia decyzji Naczelnika Urzędu Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] lipca 1986 r., znak: [...]. W aktach sprawy brak jest w szczególności wniosku inwestora o wydanie pozwolenia na budowę oraz innych dokumentów formalnoprawnych, jak również projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że w celu odtworzenia akt sprawy, organ wojewódzki podjął szereg czynności kierując kilkanaście pism do różnych organów i pełnomocnika inwestora. W wyniku tych działań ustalono, że poszukiwana dokumentacja nie znajduje się w posiadaniu inwestora ani Urzędu Miejskiego w [...], jak również nie znajduje się w Archiwum Państwowym [...] Oddział w [...]. Organ II instancji podkreślił również, że czynności mające na celu zgromadzenie akt sprawy zostały uzupełnione przez Główny Urząd Nadzoru Budowlanego. W szczególności pismem z dnia [...] czerwca 2012r., znak: [...], [...]; organ odwoławczy wystąpił do Archiwum Państwowego [...] Oddział w [...]. Ponadto z uwagi na okoliczność, iż inwestorzy przedłożyli potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez pracownika Urzędu Miasta Gminy w [...] w dniu [...] marca 2012 r. kopię decyzji Naczelnika Urzędu Miasta i Gminy w [...]z dnia [...] lipca 1983 r., znak: [...], dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego w miejscowości [...] nr [...] na działce nr ew. [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wystąpił pismem z dnia [...] czerwca znak: [...], [...]; do Urzędu Miasta [...] o przesłanie oryginału decyzji Naczelnika Urzędu Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] lipca 1986 r., znak: [...] wraz z dotyczącymi jej aktami sprawy. W odpowiedzi na powyższe pismo Archiwum Państwowe [...] Oddział w [...] poinformowało, iż nie posiada żądanych przez organ dokumentów (pismo Archiwum Państwowego [...] Oddział w [...] z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...]). Jednocześnie Urząd Miejski w [...] pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...] wskazał, że nie dysponuje wskazanymi przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego aktami sprawy. Mając na względzie powyższe okoliczności Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zebrany materiał dowodowy, pomimo działań podjętych w celu jego uzupełnienia, jest niewystarczający dla dokonania pełnej weryfikacji decyzji Naczelnika Urzędu Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] lipca 1986 r., znak: [...], przede wszystkim z punktu widzenia jej zgodności z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania, zwłaszcza z przepisami ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U Nr 38, poz. 229 ze. zm.) oraz z aktami wykonawczyni, w tym rozporządzeniem Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze. zm.). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, będące wyjątkiem od zasady ochrony rozstrzygnięć ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), dopuszczalne jest wyłącznie w sytuacjach, w których kwalifikowana wadliwość kontrolowanej decyzji jest jednoznaczna oraz zostanie wykazana ponad wszelką wątpliwość. Innymi słowy, stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce tylko w razie niewątpliwego zaistnienia co najmniej jednej z przesłanek nieważnościowych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Następnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że jeśli organ działający w trybie nadzoru nie ustali, iż kontrolowana decyzja jest obarczona kwalifikowaną wadliwością (art. 156 § 1 k.p.a.), zobowiązany jest do wydania decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności. Rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji będącej w obrocie prawnym powinno nastąpić na podstawie wyników czynności dowodowych przeprowadzonych w toku postępowania nieważnościowego. Stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jak też odmowy stwierdzenia decyzji należy dokonać poprzez merytoryczną ocenę, czy przyczyny nieważności decyzji rzeczywiście miały miejsce. W przypadku pozwolenia budowlanego do takiej oceny niezbędne jest natomiast ustalenie dokładnej treści samej decyzji, jak również rozwiązań projektowych zawartych w zatwierdzonym nią projekcie budowlanym. Dalej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że w przedmiotowym postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności, organ wojewódzki przeprowadził obszerne postępowanie wyjaśniające mające na celu m.in. odtworzenie dokumentacji projektowej. Organ I instancji wielokrotnie zwracał się do stron postępowania, jak również do organów administracji publicznej, celem pozyskania brakujących akt lub choćby informacji o miejscu, w którym mogłyby się one znajdować. Materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania wyjaśniającego - przeprowadzonego w sposób wyczerpujący oraz zgodny z wymogami określonym przepisami art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. - nie doprowadził do uznania, iż decyzja Naczelnika Urzędu Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] lipca 1986 r., znak: [...]; dotknięta jest choćby jedną z przesłanek nieważnościowych, o których stanowi przepis art. 156 § 1 k.p.a., zwłaszcza zaś nie stwierdzono, aby była ona obarczona wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Jednocześnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dodał, iż analiza posiadanej przez organ kopii decyzji Naczelnika Urzędu Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] lipca 1986 r., znak: [...]; nie wykazała, aby kontrolowana decyzja ; obarczona była wadą o jakiej mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Z uwagi na powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż należało utrzymać w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r., Nr [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienioną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. złożyli H. J. i J. M. J. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: - art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., poprzez przyjęcie, że skarżona decyzja Naczelnika Urzędu Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] lipca 1986r., znak: [...], wyrażająca zgodę na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat stolarski, zlokalizowany na działce nr ew. [...] w m[...] gm. [...], jest zgodna z prawem; - § 43 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. z 1975 r., nr 8, poz. 48 ze. zm.); - ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze. zm.); - przepisów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62 ze zm.). - art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazali m.in., że nieprawdą jest aby organy przeprowadziły obszerne postępowanie wyjaśniające mające na celu odtworzenie dokumentacji projektowej zatwierdzonej kontrolowanym pozwoleniem na budowę (zmianę sposobu użytkowania). Wskazali także, że pełnomocnik J. M. J. - radca prawny J. P., w pismach z dnia 2 i 15 września 2011 r., oświadczył nieprawdę, ponieważ nie kontaktował się z J. M. J. w sprawie dokumentacji związanej z decyzją z dnia [...] lipca 1986 r., znak: [...]; oraz decyzją z dnia [...] lipca 1983 r., znak: [...]. udzielającą pozwolenia na budowę. Ponadto wskazali, że J. M. J. zakończył współpracę z pełnomocnikiem J. P. z dniem 31 grudnia 2011 roku (wypowiedzenie pełnomocnictwa). Skarżący zauważyli również, ze w dniu [...] stycznia 2012 r., J. M.J. był osobiście w Urzędzie Wojewódzkim - Placówce Zamiejscowej w [...], celem wyjaśnienia wielu spraw związanych z decyzjami i pismami urzędu wojewódzkiego i radcy prawnego J.P. Podczas tego spotkania w dniu 16 stycznia 2012 r., przedstawił w urzędzie wojewódzkim oryginał projektu budynku gospodarczego, oryginał decyzji z dnia [...] lipca 1983 r., znak: [...], oryginał decyzji z dnia [...] lipca 1986 r., znak: [...]; oraz przekazał informację dotyczącą prowadzonych ksiąg wieczystych nr [...]; i nr [...]; (pismo z [...] stycznia 2012 r.). Urząd Wojewody [...] przyjął tylko do wiadomości, że taka dokumentacja istnieje nie wykazując żadnego zainteresowania dokumentami. Nie wykonał nawet kopii dokumentacji ani decyzji i nie prosił o ich dostarczenie. Do skargi skarżący załączyli kopię projektu budynku gospodarczego z dnia [...] lipca 1983 r., znak:[...], kopię postanowienia Opinii Sanitarnej Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lipca 1986 r., [...], kopię decyzji Naczelnika Urzędu Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] lipca 1986 r., znak: [...]. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu. Kontrola legalności dokonana przez Sąd wykazała, iż zaskarżone decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Wojewody [...] nie odpowiadają przepisom prawa, a to z uwagi na zaistnienie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. z 2012 r., poz. 270, - zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Taka okoliczność ma miejsce w przedmiotowej sprawie, wystąpiła bowiem w sprawie przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego, określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wymienia jako przesłankę wznowienia postępowania wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzje. Zauważyć trzeba, że przepis ten może, mieć wyłącznie zastosowanie, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody, istotne dla sprawy, są nowe. Drugą przesłanką jest istnienie nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów w dniu wydania decyzji ostatecznej. Trzecią przesłanką jest to, że nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję. Zauważyć trzeba także, że wznowienie postępowania jest instytucją szczególną stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji, a więc wykładnia przepisów określających warunki wznowienia musi być ścisła. Konsekwencją przyjęcia wykładni ścieśniającej jest to, że okoliczności, o których stanowi przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. mają być istotne, a więc mogące mieć wpływ na wynik sprawy, a ponadto muszą ujawnić się po wydaniu decyzji, co oznacza, że dowody na istnienie tych okoliczności nie mogą znajdować się w aktach sprawy administracyjnej zakończonej wydaniem decyzji podlegającej wznowieniu. Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], którą utrzymana została w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia z dnia [...] maja 2012 r., Nr [...] odmawiająca stwierdzenia, na wniosek J. M. J., nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] lipca 1986 r., znak: [...]; wyrażającej J. M. J. zgodę na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego, zlokalizowanego w [...] gm. [...], na warsztat stolarski. Podstawą takiego rozstrzygnięcia organów obu instancji było ustalenie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy, pomimo działań podjętych w celu jego uzupełnienia, jest niewystarczający dla dokonania pełnej weryfikacji decyzji Naczelnika Urzędu Miasta i Gminy w [...] z dnia [...]lipca 1986 r., znak: [...], przede wszystkim z punktu widzenia jej zgodności z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania, zwłaszcza z przepisami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz z aktami wykonawczyni. Organy prowadząc postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Urzędu Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] lipca 1986 r. ustaliły, że akta dotyczące tej decyzji zaginęły, a w aktach sprawy znajduje się jedynie jej kopia. Organy ustaliły, że w aktach sprawy brak jest w szczególności wniosku inwestora o wydanie pozwolenia na budowę oraz innych dokumentów formalnoprawnych, jak również projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji. Zauważyć należy, że w skardze skarżący oświadczyli, iż pełnomocnik J. M. J. - radca prawny J. P.i, w pismach z dnia 2 i 15 września 2011 r., stwierdzając, że jego mocodawca nie jest w posiadaniu dokumentacji dotyczącej decyzji z dnia [...] lipca 1986 r., znak: [...]; oraz decyzją z dnia [...] lipca 1983 r., znak: [...] oświadczył nieprawdę, ponieważ nie kontaktował się z J. M. J. w sprawie dokumentacji związanej z tymi decyzjami. Wskazali, że J. M. J. zakończył współpracę z pełnomocnikiem J. P. z dniem 31 grudnia 2011 roku (wypowiedzenie pełnomocnictwa). Ponadto zauważyli, że w dniu 16 stycznia 2012 r., J. M.J. stawił się w Urzędzie Wojewódzkim - Placówce Zamiejscowej w [...], celem wyjaśnienia wielu spraw związanych z decyzjami i pismami urzędu wojewódzkiego i radcy prawnego J. P.. Podczas tego spotkania w dniu 16 stycznia 2012 r., przedstawił w urzędzie wojewódzkim oryginał projektu budynku gospodarczego, oryginał decyzji z dnia [...] lipca 1983 r., znak: [...], oryginał decyzji z dnia [...] lipca 1986 r., znak: [...]; oraz przekazał informację dotyczącą prowadzonych ksiąg wieczystych nr [...]; i nr [...]; (pismo z 17 stycznia 2012 r.). Urząd Wojewody [...] przyjął tylko do wiadomości, że taka dokumentacja istnieje nie wykazując żadnego zainteresowania dokumentami. Nie wykonał nawet kopii dokumentacji ani decyzji i nie prosił o ich dostarczenie. Zauważyć trzeba także, że do skargi skarżący załączyli kopię projektu budynku gospodarczego z dnia [...] lipca 1983 r., znak:[...], kopię postanowienia Opinii Sanitarnej Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...]z dnia [...] lipca 1986 r., [...], kopię decyzji Naczelnika Urzędu Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] lipca 1986 r., znak: [...]. Zdaniem Sądu, powyższe oznacza, że w niniejszej sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji przez Wojewodę [...] oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a nieznane tym organom w dniu wydawania przez nie decyzji z dnia [...] maja 2012 r. i z dnia [...] sierpnia 2012 r., a więc z sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Ta okoliczność powoduje, że celowe, a także uzasadnione względami i ekonomiki procesowej jest uchylenie decyzji organów I i II instancji, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przyczyn wyżej podanych, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) oraz art. 152 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I i II sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.