VII SA/Wa 2524/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 grudnia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu M. R. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala sprzeciw. Przedmiotem sprzeciwu M. R. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2019 r. nr [...], znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego legalności budowy parkingu na działce nr ew. [...], [...] obręb [...] w miejscowości K., gmina G.. Z akt sprawy wynika, że 14 maja 2019 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] wpłynęło pismo M. S., reprezentowanego przez radcę prawnego Ł. K., w sprawie dotyczącej robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu działek nr ew. [...] i [...] K. [...] i [...] oraz zorganizowaniu na tym terenie parkingu postojowego dla samochodów ciężarowych TIR wraz z naczepami oraz posadowieniu na przedmiotowych działkach, na betonowym podeście, zbiornika do magazynowania paliwa. Zawiadomieniem z 22 maja 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy parkingu na nieruchomości złożonej z działek o nr ew. [...], [...] w miejscowości K., gmina G.. Jednocześnie w zawiadomieniu organ powiatowy poinformował o zaplanowanych na 19 czerwca 2019 r. oględzinach na ww. nieruchomości. W wyniku przeprowadzonych oględzin stwierdzono, że ww. działki zostały wyrównane gruzem ceglano - betonowym pomieszanym z piachem. Organ powiatowy uznał, że gruz ten nie stanowi utwardzenia w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane. Działka ogrodzona jest siatką stalową wysokości 1,5 m na słupkach stalowych i cokole. Nie stwierdzono parkingu ani robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia robót właściwemu organowi w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Mając na uwadze powyższe, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018r. poz. 2096 ze zm.), dalej k.p.a., oraz art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186), umorzył postępowanie administracyjne dotyczące legalności budowy parkingu na działce nr ew. [...], [...] obręb [...] w miejscowości K., gmina G.. W uzasadnieniu organ podał, że z uwagi na to, że nie są prowadzone żadne roboty budowlane (co potwierdza treść protokołu oględzin), a samo utwardzenie terenu nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia do właściwego organu, PINB w Powiecie [...] nie znalazł podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Odwołanie od ww. decyzji z [...] lipca 2019 r. nr [...], w ustawowym terminie, wniósł M. S.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] października 2019 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, po rozpatrzeniu ww. odwołania od decyzji z [...] lipca 2019 r. nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne dotyczące legalności budowy parkingu na działce nr ew. [...], [...] obręb [...] w miejscowości K., gmina G. - uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z [...] lipca 2019 r. nr [...] umarzająca postępowanie administracyjne została wydana z naruszeniem przepisów procesowych zawartych w k.p.a. zatem należało ją uchylić. Zdaniem organu II instancji umorzenie postępowania z zakresu nadzoru budowlanego w ww. sprawie było co najmniej przedwczesne. W świetle art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zaś zgodnie z wyrażoną w art. 7 i art. 77 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, w toku prowadzonego postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a przed wydaniem merytorycznej decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że uprawnienie organu do wydawania rozstrzygnięć nie zwalnia tego organu z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego i wydania decyzji o treści przekonywującej pod względem prawnym i faktycznym. Powyższe zasady postępowania administracyjnego odnoszą się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego (tj. całokształtu przepisów prawnych służących "załatwieniu sprawy"). Ustalenia poczynione w postępowaniu dowodowym powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu faktycznym decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym: "Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa." W ocenie organu odwoławczego organ powiatowy zaskarżoną decyzję wydał z naruszeniem ww. norm prawa procesowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że postępowanie w sprawie wymaga przeprowadzenia postępowania uzupełniającego celem którego będzie dokładne i nie pozostawiające wątpliwości wyjaśnienie stanu faktycznego. Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Natomiast art. 29 - 31 Prawa budowlanego wskazują na możliwość wykonywania robót budowlanych bez pozwolenia na budowę lub w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w okresie obowiązywania ustawy - Prawo budowlane z 1 stycznia 1995 r. zmieniały się przepisy dotyczące wymogów formalnych związanych z wykonaniem utwardzenia terenu działki budowlanej. Do 11 lipca 2003 r. wykonanie ww. robót budowlanych wymagało uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Następnie, w okresie od 11 lipca 2003 r. do 28 czerwca 2015 r. wykonanie przedmiotowego utwardzenia objęte było wymogiem dokonania zgłoszenia do właściwego organu. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu od 28 czerwca 2015 r., roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia do właściwego organu. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że 19 czerwca 2019 r. organ powiatowy podejmując czynności kontrolne stwierdził, że na działce nr ew. [...], [...] obręb [...] w miejscowości K. teren działek został wyrównany gruzem ceglano - betonowym pomieszanym z piachem. Organ powiatowy nie uznał powyższego za utwardzenie terenu, ale z tym stanowiskiem nie zgodził się [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Zdaniem organu II instancji, wysypanie terenu działki gruzem ceglano - betonowym pomieszanym z piachem stanowi utwardzenie terenu. Kwalifikując przeprowadzone roboty jako utwardzenie terenu należy poczynić stosowne ustalenia kiedy ww. utwardzenie zostało wykonane, czy już po 28 czerwca 2015 r. (tj. od dnia kiedy roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia do właściwego organu) czy przed tą datą. W aktach sprawy brak jest informacji odnośnie daty wykonania ww. robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu. Ponadto, w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ I instancji, ponownie rozpatrując niniejszą sprawę, winien przeanalizować czy wykonane utwardzenie stanowi samodzielną funkcjonalną całości, czy jak wynika z akt sprawy (pism strony odwołującej się) stanowi pewien etap przy realizacji nowej inwestycji jaką jest budowa parkingu dla samochodów. Organ I instancji wszczął i prowadził postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy parkingu na działce nr ew. [...], [...] obręb [...] w miejscowości K., gmina G.. W zawiadomieniu z 22 maja 2019 r. organ I instancji poinformował strony o zaplanowanych na 19 czerwca 2019 r. oględzinach na ww. nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego, inwestor mógł odpowiednio przygotować teren do planowanych oględzin, na co zwrócił uwagę odwołujący się m. in. w piśmie z 15 lipca 2019 r., w którym podał, że: "(...) na nagraniu z dnia 19.06.2019r. (środa) można zaobserwować, że TIR-y powróciły na teren parkingu jeszcze tego samego dnia około godziny 13:50, a więc niedługo po zakończeniu czynności dokonanych przez Inspektora. (...) przeprowadzona w dniu 19.06.2019r. (kontrola) jest nieobiektywna i niedająca jednoznacznych rezultatów w prowadzonym przez tut. organ postępowaniu". Ponadto, w odwołaniu wskazano, że: "na przedmiotowej nieruchomości został posadowiony również blaszany budynek, który (...) wydaje się być specjalnie przystosowanym pomieszczeniem gospodarczym do obsługi TIRów parkujących na nieruchomości. Z protokołu Starszego Inspektora Nadzoru Budowlanego P. W. nie wynika, aby podczas oględzin dokonano weryfikacji wnętrza niniejszego budynku oraz jego zawartości, a więc oględziny nie odzwierciedlają faktycznego użytkowania przedmiotowej nieruchomości i nie dają pełnego obrazu jej eksploatowania przez Pana M. R.. Z załączonych do wniosku z 8 maja 2019 r. fotografii jednoznacznie wynika, że więcej niż 35% powierzchni działki zostało utwardzone, a także mniej niż 65% powierzchni działki zostało przystosowane do celów biologicznych, co czyni niezgodnym z decyzją Nr [...] użytkowaniem nieruchomości...". Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ powiatowy nie odniósł się do powyższych okoliczności w uzasadnieniu decyzji, jak również nie przeprowadził ponownie czynności kontrolnych na omawianej nieruchomości, celem wyjaśnienia istniejących wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy. Jednocześnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w piśmie z 11 czerwca 2019 r. M. R. potwierdził, że: "na nieruchomości incydentalnie postój odbywają samochody ciężarowe (...)". Organ II instancji, wskazał, że Prawo budowlane pozwala organom nadzoru budowlanego na przeprowadzenie kontroli o charakterze doraźnym, na podstawie art. 81 a i art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego, które nie wskazują na konieczność uprzedniego zawiadomienia stron o kontroli. W niniejszej sprawie tego typu kontrola (bez uprzedniego zawiadamiania stron) pozwoliłaby na ustalenie, ponad wszelką wątpliwość czy na ww. terenie funkcjonuje parking. Organ odwoławczy podał, że "Utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego jest najczęściej zaliczane do urządzeń budowlanych (art. 3 pkt 9), a więc urządzeń technicznych związanych z innym obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego z natury swej pozostaje więc w związku funkcjonalnym z określonym obiektem budowlanym (budowlą), w stosunku do którego spełnia funkcję służebną, umożliwiającą prawidłowe użytkowanie tego obiektu. Wyznacznikiem rozumienia art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego nie może być przeznaczenie, sposób użytkowania utwardzonej powierzchni gruntu działki budowlanej" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1283/11). Podobne stanowisko przedstawił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 14 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1144/16, dotyczącym robót budowlanych polegających na budowie miejsc postojowych: "Jeżeli utwardzenie terenu nie jest powiązane z konkretnym obiektem budowlanym, a powstało wyłącznie w celu zrealizowania samodzielnego parkingu, to samo przeznaczenie wskazuje, że nie jest to urządzenie budowlane, lecz odrębny samodzielny obiekt budowlany. Na płaszczyźnie prawa budowlanego nie musi zachodzić tożsamość pomiędzy robotami budowlanymi polegającymi jedynie na utwardzeniu powierzchni gruntu, a robotami budowlanymi polegającymi na budowie miejsc postojowych. Wynika to już z samych regulacji Prawa budowlanego: o utwardzeniu stanowi art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy, a o miejscach postojowych art. 29 ust. 1 pkt 10 ustawy. Kwestia samej technologii wykonania stanowisk postojowych (parkingu) nie ma przesądzającego znaczenia dla oceny, że wybudowano obiekt budowlany, którego wybudowanie - z uwagi na to, że liczy ponad 10 stanowisk postojowych - wymagało uzyskania pozwolenia na budowę". Organ odwoławczy podał, że w orzecznictwie sądowo - administracyjnym przyjmuje się, że: "Wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności obowiązującej w postępowaniu administracyjnym (art. 15 k.p.a.) godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 1989 r. sygn. akt II SA 1198/88). Wydanie zatem w II instancji decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę pomimo braku postępowania wyjaśniającego, którego przeprowadzenie jest niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego, stanowi naruszenie art. 15 k.p.a. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dopuszczają również przeprowadzenie innych dowodów, które umożliwią zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i dokonanie prawidłowej jego oceny. Ponadto, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykracza poza dyspozycję art. 136 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego, niniejsze postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów procesowych, tj. art. 7 i art. 77 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu uniemożliwiającym podjęcie rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę co do jej istoty. Ujawnione naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy wypełnia dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. i uzasadnia uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przemawia za tym również konieczność zapewnienia stronom możliwości instancyjnej kontroli rozstrzygnięcia w przedmiocie zebranego materiału dowodowego i jego kwalifikacji prawnej. Sprzeciw od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2019 r. nr [...] wniósł M. R., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego: 1) art. 80 k.p.a. poprzez ustalenie bez żadnej podstawy, że roboty ziemne wykonywane na działce nr ew. [...], [...] w obrębie [...] prowadziły do utwardzenia terenu; 2) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi, pomimo, że brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, gdyż decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy, w szczególności w toku postępowania przed organem I instancji w sposób należyty zgromadzono oraz zbadano materiał dowodowy. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że brak było podstaw do wydania, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego, wątpliwości [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynikają wyłącznie z przyjęcia, że przeprowadzone prace ziemne miały na celu utwardzenie terenu. Powyższe ustalenie pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem skarżącego prezentowanym w postępowaniu administracyjnym. Zaskarżony organ nie wskazał dlaczego odmiennie niż organ I instancji ocenił roboty wykonane na nieruchomości przez skarżącego ograniczając się wyłącznie do stwierdzenia, że nie podziela stanowiska organu I instancji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika by przeprowadzono jakiekolwiek rozważania co do kwalifikacji robót ziemnych w kontekście ewentualnego utwardzenia terenu. Skarżący dodał, że organ I instancji wprost zastrzegł, że umorzenie postępowania byłoby zasadne nawet przy przyjęciu, że roboty te miały charakter utwardzenia powierzchni, co nie zmienia jednak ustaleń ww. podmiotu że wykonane prace nie prowadziły do utwardzenia powierzchni. Zdaniem skarżącego, w toku postępowania administracyjnego nie było wątpliwości co do prowadzenia prac ziemnych po 28 czerwca 2015 r., na co wskazuje moment skierowania pisma do organu I instancji celem wszczęcia postępowania z urzędu. W niniejszej sprawie nie zachodziła również konieczność badania naniesienia w formie blaszanej szopy, jako elementu małej architektury posadowionego bez fundamentów. Powyższy element nieruchomości o wymiarach podstawy 4m/5m nie mógł w żaden sposób pełnić roli pomieszczenia do obsługi pojazdów ciężarowych. W tak małym pomieszczeniu mogły być przechowywane jedynie ręczne narzędzia ogrodowe, a nie elementy służące do jakiejkolwiek obsługi pojazdów ciężarowych. W ocenie skarżącego, również zalecenia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do przeprowadzenia kontroli o charakterze doraźnym są nieuzasadnione. Wskazał, że incydentalne pojawianie się na przedmiotowej nieruchomości pojazdów pozostających własnością skarżącego nie wskazuje, że nieruchomość pełni funkcję parkingu. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Przed rozwinięciem tej oceny Sąd zauważa, że w myśl art. 64 e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) dalej p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Stosownie do art. 151a § 2 tej ustawy, w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. Jak wynika z przytoczonych przepisów, rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia wyłącznie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej; nie rozstrzyga - jak w przypadku skarg - w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie bada więc w tym postępowaniu (o charakterze przyśpieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.; kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane jako decyzja kasacyjna, która jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. A zatem, sytuacja taka ma miejsce, gdy organ I instancji podczas rozpoznawania sprawy w ogóle nie przeprowadził postępowania lub przeprowadził je z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego środek zaskarżenia od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania, a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15, Lex Omega nr 2315542). Sąd stwierdza, że rozstrzygnięcie podjęte w decyzji objętej sprzeciwem nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Prawidłowo organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie naruszone zostały przez organ I instancji przepisy postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), które uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Brak jest natomiast podstaw do orzeczenia merytorycznego w sprawie z uwagi na konieczność przeprowadzenia podstawowych dowodów w fundamentalnych kwestiach dotyczących wyjaśnienia stanu faktycznego. Podkreślenia bowiem wymaga, że organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przy czym zasada ta nie powinna być rozumiana w sposób formalny. Do uznania, że została ona zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch różnych organów. Konieczne jest też, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Każda sprawa winna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancję realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 maja 1998 r. sygn. akt IV SA 2058/97, LEX nr 43276). I tak, prawidłowo [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu uznać trzeba, że rację ma organ odwoławczy wskazując, że organ powiatowy zaskarżoną decyzję wydał z naruszeniem ww. norm prawa procesowego. Postępowanie w sprawie wymaga przeprowadzenia postępowania uzupełniającego celem którego będzie dokładne i niepozostawiające wątpliwości wyjaśnienie stanu faktycznego. Zdaniem Sądu, prawidłowo [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że wysypanie terenu działki gruzem ceglano - betonowym pomieszanym z piachem stanowi utwardzenie terenu. W ramach ustawy - Prawo budowlane przez utwardzenie gruntu należy rozumieć wszelkiego rodzaju prace, które wiążą się z utwardzeniem powierzchni gruntu z wykorzystaniem materiałów budowlanych, a więc np. wylanie płyty betonowej, ułożenie kostki brukowej, utwardzenie terenu tłuczniem, gruzem lub żwirem. Tak scharakteryzowane prace kwalifikowane są jako roboty budowlane, o których stanowi art. 29 ust. 2 pkt Prawa budowlanego. Należy od nich odróżnić roboty ziemne przy których realizacji nie są wykorzystywane żadne materiały budowlane, a które polegają np. na wyrównaniu terenu (por. J. Dessoulavy-Śliwiński, Komentarz do art. 29 Prawa budowlanego [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, s. 370 oraz wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z 25 września 2013 r., sygn. akt II SA/Po 555/13). Ostatnio wspomniane prace, o ile nie będą prowadziły do powstania budowli ziemnej (por. art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego), nie mają charakteru robót budowlanych, chociaż faktycznie mogą przejawiać się w fizycznym wzmocnieniu powierzchni określonego gruntu. Nadal pozostanie to jednak wzmocnienie wyłącznie fizyczne nie przejawiające technicznego charakteru i w konsekwencji nie podlegające reglamentacji Prawa budowlanego, przez co przed przystąpieniem do realizacji tego rodzaju prac nie jest wymagane ani uzyskanie pozwolenia na budowę, ani dokonanie zgłoszenia. Jednak na gruncie niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z takiego rodzaju pracami. Inwestor do utwardzenia powierzchni gruntu wykorzystał bowiem materiały budowlane, w tym w szczególności gruz ceglano – budowany pomieszany z piachem, które to materiały niewątpliwie stanowiły przedmiot zorganizowanych czynności prowadzących do technicznego wzmocnienia powierzchni gruntu. Sąd nie ma zatem wątpliwości, wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze, że wykonane przez inwestora prace, będące przedmiotem kontrolowanej sprawy należy zakwalifikować do robót budowlanych i w tych kategoriach powinno być ono kwalifikowane (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego). W niniejszej sprawie aby dokonać prawidłowej kwalifikacji utwardzenia powierzchni gruntu do jednego z rodzaju robót budowlanych wyróżnionych w art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego konieczne jest przeprowadzenie ustaleń, czy zrealizowane roboty budowlane doprowadziły wyłącznie do zmiany w ramach uprzednio już istniejącej substancji budowlanej, czy też w wyniku ich realizacji powstała nowa substancja budowlana w postaci wyodrębnionego obiektu budowlanego. Na gruncie niniejszej sprawy organ I instancji niewystarczająco wyjaśnił powyższe kwestie. Należy zgodzić się z zaskarżonym organem, że kwalifikując przeprowadzone roboty jako utwardzenie terenu należy poczynić stosowne ustalenia kiedy ww. utwardzenie zostało wykonane, czy już po 28 czerwca 2015 r. (tj. od dnia kiedy roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia do właściwego organu) czy przed tą datą. Wyjaśnić należy, że w okresie obowiązywania ustawy - Prawo budowlane z 1 stycznia 1995 r. zmieniały się przepisy dotyczące wymogów formalnych związanych z wykonaniem utwardzenia terenu działki budowlanej. Do 11 lipca 2003 r. wykonanie ww. robót budowlanych wymagało uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Następnie, w okresie od 11 lipca 2003 r. do 28 czerwca 2015 r. wykonanie przedmiotowego utwardzenia objęte było wymogiem dokonania zgłoszenia do właściwego organu. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu od 28 czerwca 2015 r., roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia do właściwego organu. Ponadto, organ I instancji, ponownie rozpatrując niniejszą sprawę, winien przeanalizować czy wykonane utwardzenie stanowi samodzielną funkcjonalną całość, czy jak wynika z pism strony odwołującej się, stanowi pewien etap przy realizacji nowej inwestycji jaką jest budowa parkingu dla samochodów. W aktach sprawy znajduje się pismo M. S. z 15 lipca 2019 r., z którego wynika, że w 19 czerwca 2019 r. około godziny 13:50 TIR-y powróciły na teren parkingu, a więc niedługo po zakończeniu oględzin przeprowadzonych przez pracownika organu I instancji. Zgodzić się należy z [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że w niniejszej sprawie organ I instancji powinien rozważyć przeprowadzenie kontroli bez uprzedniego zawiadamiania stron. Tego typu kontrola pozwoliłaby na ustalenie, czy na ww. terenie funkcjonuje parking. Prawo budowlane pozwala organom nadzoru budowlanego na przeprowadzenie kontroli o charakterze doraźnym, na podstawie art. 81 a i art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego, które nie wskazują na konieczność uprzedniego zawiadomienia stron o kontroli. Przytoczony przepis art. 81a Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów k.p.a., w związku z tym do czynności kontrolnych nie mają zastosowania ogólne zasady prowadzenia postępowania dowodowego uregulowane w kodeksie. Dotyczy to w szczególności braku konieczności zawiadamiania inwestora o zamiarze przeprowadzenia czynności kontrolnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 11 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 458/10, z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1939/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 18 września 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 363/07, Lex nr 376749). Co więcej, w przypadku, gdy celem tych czynności jest ustalenie w jaki sposób obiekt jest użytkowany uprzedzenie inwestora o terminie kontroli byłoby niezasadne, dawałoby mu bowiem możliwość odpowiedniego przygotowania obiektu na czas kontroli. W ocenie Sądu, organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę powinien odnieść się do zarzutów odwołania M. S.. W szczególności powinien dokonać oględzin i wyjaśnić w jakim celu na kontrolowanej działce posadowiony jest blaszany budynek, który, zdaniem odwołującego się, jest specjalnie przystosowanym pomieszczeniem gospodarczym do obsługi tirów parkujących na nieruchomości. Z akt sprawy nie wynika, by organ I instancji dokonał oględzin wnętrza ww. budynku oraz jego zawartości. Zgodzić się zatem należy z zaskarżonym organem, że organ I instancji nie ustalił faktycznego użytkowania przedmiotowej nieruchomości, w szczególności wobec zarzutów odwołania, nie wyjaśnił, czy utwardzenie przedmiotowej działki powstało w celu zrealizowania nowej inwestycji – budowy parkingu dla samochodów. Ponadto, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie wskazał, że organ I instancji powinien również zbadać zgodność przedmiotowej inwestycji (utwardzenie terenu) z decyzją Burmistrza G. z [...] czerwca 2013 r. nr [...] o warunkach zabudowy. Biorąc pod uwagę rodzaj i zakres wskazanych uchybień organu I instancji stwierdzić trzeba, że decyzja organu odwoławczego, wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a., jest prawidłowa. W innym razie organ odwoławczy naraziłby się na zarzut dotyczący naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Pogwałcenie prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy stanowi, jak przyjmuje się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja w okolicznościach sprawy prawa nie narusza. Dopiero ustalenie pełnego stanu faktycznego w toku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, z uwzględnieniem uwag zawartych w niniejszym wyroku, może stanowić podstawę do dokonania prawidłowej oceny prawnej przez organ I instancji. Wobec powyższego Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej dotyczącego naruszenia art. 80 k.p.a. poprzez ustalenie bez żadnej podstawy, że roboty ziemne wykonywane na przedmiotowej działce prowadziły do utwardzenia terenu, Sąd stwierdza, że zarzut ten nie jest zasadny, co szczegółowo zostało wyjaśnione powyższej. Zaskarżona decyzja kasatoryjna organu odwoławczego nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd podzielił stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w znacznej części. Z tych też przyczyn Sąd nie stwierdził, aby w sprawie doszło do wadliwego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu I instancji; w postępowaniu tym powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa" w granicach, w jakich wypowiedział się wcześniej organ I instancji; organ odwoławczy nie jest bowiem związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Z powyższych względów stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji należało ocenić jako zgodne z przepisami prawa. Podnieść przy tym należy, że zakres sprawy wymagający wyjaśnienia wykracza poza dyspozycję art. 136 k.p.a. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), sprzeciw oddalił.