VII SA/Wa 2525/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2017 r. sprawy ze sprzeciwu A. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2017 r. nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala sprzeciw. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] działając na podstawie art. 51 ust. 5 w związku z art.51 ust. 1 pkt. 3 i art. 52 oraz art. 80 ust.2 pkt. 1, art. 83 ust. 1 ustawy prawa budowlanego a także art. 104 k.p.a. w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009r., wykonanych w toku budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działkach nr ew. [...]; [...]; [...] i [...] przy ul. [...] w [...], przez [...] i [...], z uwagi na fakt niewykonania przez inwestorów obowiązku określonego ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2016r., wykonania wskazanych czynności doprowadzających wybudowany obiekt do stanu zgodnego z prawem (inwestor nie usunął wskazanych Postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2017r., nieprawidłowości i uchybień w odniesieniu do przedłożonego projektu zamiennego przedmiotowego jednorodzinnego budynku mieszkalnego) , nakazał [...] rozbiórkę przedmiotowego obiektu . Od powyższej decyzji [...] złożyła odwołanie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2017r. nr [...] , działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził , że organ I instancji zasadnie prowadził w przedmiotowej sprawie postępowanie naprawcze określone w art. 50-51 prawa budowlanego , ponieważ postępowanie to ma na celu doprowadzenie objętego nim obiektu do stanu zgodnego z prawem. Ocenił, że inwestor dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, czym wywołał stan niezgodny z projektem, co zostało również potwierdzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 22.05.2013r., sygn. akt VII SA/Wa 2848/12, wydanym w sprawie przedmiotowej inwestycji. Przypomniał że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zobowiązał [...] i [...] do sporządzenia i przedstawienia w wyznaczonym terminie zamiennego projektu budowlanego budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działkach o nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w/w budowy. Z uwagi na fakt, że przedstawiony przez inwestorów projekt nie był wolny od wad, organ I instancji wydał postanowienie nr [...], którym zobowiązał [...] do usunięcia w terminie do dnia 31 maja 2017r. określonych nieprawidłowości występujących w projekcie oraz do przedłożenia uzupełnionego projektu wraz z aktualnym oświadczeniem inwestora o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane . Po bezskutecznym upływie zakreślonego terminu, wydał w dniu [...] lipca 2017 r. ,na podstawie art. 51 ust. 5 prawa budowlanego , decyzję nr [...]. Zdaniem organu II instancji wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę było przedwczesne. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że art. 51 ust. 5 prawa budowlanego, który kończy postępowanie naprawcze określa alternatywnie trzy rodzaje sankcji jakie można zastosować za niewykonanie obowiązków, tj. - nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych bądź -rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź -doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Jednocześnie organ ten wyjaśnił, że precyzując kolejne etapy procedury naprawczej ustawodawca pozbawił organ możliwości uznaniowego kształtowania sytuacji prawnej strony, pozostawiając organowi jedynie swobodę przy wyborze środka mającego na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał organowi I instancji rozważenie czy zasadnym jest nakazanie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, czyli zgodnego z pozwoleniem na budowę oraz projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę Starosty [...] nr [...] z dnia [...].08.2009r., który to projekt pozostaje nadal w obrocie prawnym. Ewentualnie rozważenie czy rozbiórkę budynku można nakazać w takim zakresie w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa. Jednocześnie podkreślił ,że zakres dokonanych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego został przez organ I instancji właściwie ustalony. Organ wyraźnie wskazał, że jedyną możliwością zalegalizowania przedmiotowego budynku w obecnym kształcie jest spełnienie wymogów określonych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] , z dnia [...] marca 2017r. i przedłożenie odpowiedniej dokumentacji zamiennej. [...] pismem z dnia 27 listopada 2017 r. wniosła sprzeciw od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego . Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w całości i zobowiązanie organu II instancji do rozstrzygnięcia sprawy bez przekazywania jej do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji. Zarzuciła naruszenie art. 7, art.8, 11, 12, 75, 77, 80 k.p.a. w taki sposób, że nie zostało przeprowadzone uzupełniające postępowanie dowodowe w zakresie dokonania pomiarów długości, szerokości, wysokości przedmiotowego budynku, bowiem zdaniem skarżącej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nigdy takich pomiarów na budowie nie dokonywał. Skarżąca podniosła argument, że pomiary te mają bardzo istotne znaczenie dla sprawy, bowiem analiza pomiarów z projektem pierwotnym wynosić będzie kilku centymetrów, ponadto stwierdziła, że zarówno kubatura budynku jak i jego wymiary zostały przez organ ustalone na zasadzie domniemania. Podniosła, że analiza projektu podstawowego wraz z zamiennym i ostatnimi pomiarami dowodzi, że żadnych istotnych zmian nie dokonano. Podkreśliła, że brak zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie przez organ I instancji dowodzi naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 7 k.p.a., w myśl którego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz art. 77 § 1 k.p.a. obligującego organy administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Podkreśliła, że tylko wnikliwe ustalenia stanu faktycznego zaistniałego w sprawie pozwoli na jej właściwe rozpatrzenie w oparciu o całość dokumentacji . W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Analiza akt sprawy prowadzi , w ocenie Sądu , do wniosku , że sprzeciw Skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie istotnym jest , że z dniem 1 czerwca 2017 r., weszła w życie ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). Ustawa ta wprowadziła zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a. , gdzie przepisem art. 9 pkt 7 dodano nowy rozdział 3a "Sprzeciw od decyzji". W myśl art. 64 a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 , skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 17 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy nowelizującej, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Z przepisu tego wynika jednocześnie, że do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej stosuje się nowe przepisy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, zatem zastosowanie do niniejszej sprawy znajdzie znowelizowana ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie zaistnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane jako decyzja (postanowienie) kasacyjna, która jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. A zatem, sytuacja taka ma miejsce, gdy organ I instancji podczas rozpoznawania sprawy w ogóle nie przeprowadził postępowania lub przeprowadził je z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego środek zaskarżenia od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania, a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15, Lex Omega nr 2315542). Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie podjęte w decyzji objętej sprzeciwem nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Prawidłowo organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie naruszone zostały przez organ I instancji przepisy postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.), które uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Brak było jednocześnie podstaw do orzeczenia merytorycznego w sprawie przez organ odwoławczy z uwagi na konieczność przeprowadzenia podstawowych dowodów w zasadniczych kwestiach dotyczących wyjaśnienia stanu faktycznego. Podkreślenia bowiem wymaga, że organ II instancji uprawniony jest wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przy czym zasada ta nie powinna być rozumiana w sposób formalny. Do uznania, że została ona zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch różnych organów. Konieczne jest też, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Każda sprawa winna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 maja 1998 r. sygn. akt IV SA 2058/97, LEX nr 43276). Należy zgodzić się z organem II instancji, że w niniejszej sprawie wydanie rzez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji nakazującej Skarżącej rozbiórkę spornego obiektu było przedwczesne , a materiał dowodowy w niej zgromadzony nie pozwala temu organowi na wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego. Oran powiatowy mając do dyspozycji trzy rodzaje sankcji jakie możliwe są do zastosowania w konsekwencji zaistniałego w sprawie niewykonania obowiązków nałożonych na inwestorów , w postaci nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki części obiektu , ewentualnie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, wydał decyzję o najdalej idących konsekwencjach. W ocenie Sądu , w stanie faktycznym niniejszej sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób w pełni uprawniony nakazał zatem organowi I instancji zgromadzenie niezbędnych dowodów i w konsekwencji rozważenie w pierwszej kolejności czy możliwe i uzasadnione jest nakazanie doprowadzenia wybudowanego przez Skarżącą budynku do stanu zgodnego z uzyskanym przez nią wcześniej pozwoleniem na budowę , które pomimo wyeliminowania z obrotu prawnego z przyczyn formalnych , wsparte było projektem budowlanym, zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę Starosty [...] nr [...] z dnia [...].08.2009r., który to projekt pozostaje nadal w obrocie prawnym. Sąd w pełni podziela pogląd , że celowe w sprawie oraz pod każdym względem korzystniejsze dla stron , jest niebudzące wątpliwości ustalenie przez organ, czy ewentualna rozbiórka budynku Skarżącej możliwa jest do przeprowadzenia jedynie w takim zakresie w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa. Istotą art.51 ust.5 prawa budowlanego jest bowiem dążenie do przywrócenia danego obiektu do stanu zgodnego z prawem - a zatem zatwierdzonym uprzednio projektem budowlanym. Trafnie także [...]WINB podkreślił w uzasadnieniu swojego stanowiska, że w przypadku zaistnienia po stronie PINB wątpliwości co do zakresu rozbiórki części budynku z zachowaniem bezpieczeństwa użytkowania i konstrukcji budynku, może nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia niezbędnej dokumentacji technicznej w tym zakresie. Powyższe oznacza, że ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji zobowiązany jest do ustalenia jej stanu faktycznego pod kątem prawidłowego zrealizowania wytycznych organu odwoławczego i przeprowadzenia całości związanego z tym postępowania dowodowego. Biorąc zatem pod uwagę rodzaj i zakres wskazanych uchybień organu I instancji stwierdzić trzeba, iż decyzja organu odwoławczego, wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a., jest prawidłowa. W innym razie organ odwoławczy naraziłby się na zarzut dotyczący naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Pogwałcenie prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy stanowi, jak przyjmuje się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa. Z tych przyczyn, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja w okolicznościach sprawy prawa nie narusza. Dopiero ustalenie pełnego stanu faktycznego w toku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, z uwzględnieniem uwag zawartych w niniejszym wyroku, może stanowić podstawę do dokonania prawidłowej oceny prawnej przez organ I instancji. W konsekwencji, uznać trzeba także, że zarzuty skargi naruszenia przez [...]WINB art. 7, art.8, 11, 12, 75, 77, 80 k.p.a. nie zasługują na uwzględnienie. Wbrew stanowisku Skarżącej z przyczyn wskazanych wyżej organ ten nie był uprawniony do przeprowadzenia wnioskowanego przez nią uzupełniającego postępowania dowodowego i wydania decyzji w sprawie. Domniemywać jednak należy , że organ I instancji zmuszony będzie do podjęcia opisanych rzez Skarżącą czynności w celu prawidłowego wykonania wytycznych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zadaniem PINB będzie bowiem ustalenie jakich istotnych zmian dokonano w porównaniu z zatwierdzonym wcześniej projektem budowlanym , co w sposób oczywisty łączy się z dokonaniem oględzin i stosownych pomiarów na nieruchomości. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), sprzeciw oddalił.