VII SA/Wa 2526/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant ref. staż. Katarzyna Dorota Wielgosz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę I. Decyzją z dnia [...] września 2002 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako PINB) umorzył postępowanie w sprawie zamurowania otworów okiennych znajdujących się w ścianie budynku mieszkalnego (od strony działki nr [...]), położonego na działce nr [...] w [...] przy ul. [...], z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Po rozpatrzeniu odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB), decyzją z dnia [...] listopada 2002 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję PINB. II. W związku z wnioskiem S. S. (dalej jako Skarżący), domagającym się zmiany wyżej wskazanych decyzji, WINB pismem z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...], zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia decyzji własnej z dnia [...] listopada 2002 r., na podstawie art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej jako k.p.a.). Następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], organ wojewódzki odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] listopada 2002 r. wskazując, iż nie może to nastąpić w trybie art. 154 k.p.a. z uwagi na związany charakter kwestionowanego rozstrzygnięcia. III. Po rozpatrzeniu odwołania wywiedzionego przez S. S. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako GINB), decyzją z dnia [...] września 2017r., nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie [...] WINB. W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone na podstawie wskazanego przepisu stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego i ma na celu weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych dotkniętych wadami niekwalifikowanymi, tzn. takimi, które nie stanowią podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności decyzji. Uchylenie bądź zmiana decyzji administracyjnej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. może mieć miejsce w sytuacji, gdy łącznie spełnione są następujące przesłanki: 1) postępowanie w sprawie indywidualnej zostało zakończone decyzją ostateczną, na podstawie której żadna ze stron nie nabyła prawa, 2) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis art. 154 k.p.a., może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis ten nie ma zastosowania do decyzji związanych, które zostały wydane w oparciu o przepisy nie dające organowi żadnego luzu decyzyjnego - żadnej innej możliwości rozstrzygnięcia w konkretnym stanie faktycznym (tak np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1887/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1156/11). W trybie art. 154 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie i ta okoliczność powinna być brana pod uwagę w pierwszej kolejności. Interes społeczny lub słuszny interes strony, o których mowa w art. 154 § 1 k.p.a., może przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, tylko w przypadku decyzji uznaniowych, kiedy przy wydaniu ich organ nie jest ściśle związany przepisami prawa (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 232/06). Podstawę prawną decyzji PINB w [...] z dnia [...] września 2002 r., stanowił art. 105 § 1 k.p.a. zgodnie z którym gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Decyzja PINB z dnia [...] września 2002 r., jest decyzją o charakterze związanym, a nie uznaniowym. Została wydana po uprzednim przeprowadzeniu przez organ postępowania w sprawie zamurowania otworów okiennych znajdujących się w ścianie budynku mieszkalnego, w konsekwencji którego stwierdzono brak materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. W tej sytuacji GINB uznał, iż kontrolowane rozstrzygnięcie jest zasadne. Organ podniósł także, iż postępowanie toczące się w trybie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nowym, w którym bada się wyłącznie przesłanki z § 1 tego przepisu. Przedmiotem tego postępowania nie jest ponowna ocena zarzutów merytorycznych które mogły zostać podniesione w zwykłym trybie odwoławczym. IV. Skargę na powyższą decyzję wywiódł S. S., kwestionując to rozstrzygnięcie w całości i zarzucając decyzji GINB rażące naruszenie art. 154 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Podniósł także, iż w toku postępowania naruszono art. 7 k.p.a. Mając to na uwadze Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji GINB oraz poprzedzającej ją decyzji WINB. W uzasadnieniu wskazał, iż prezentowana przez GINB motywacja jest sprzeczna z obowiązującym porządkiem prawnym. Wskazał, iż organy błędnie uznały, że art. 154 k.p.a. dotyczy tylko decyzji uznaniowych. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. nie wymienia żadnego katalogu przyczyn bezprzedmiotowości. To organ, w drodze uznaniowości, kwalifikuje czy dana przyczyna kwalifikuje do umorzenia postępowania. Skoro tak, to decyzja z art. 105 § 1 k.p.a. jest decyzją uznaniową, zatem może zostać zmieniona w trybie art. 154 k.p.a. Skarżący podniósł także zarzuty merytoryczne względem decyzji PINB - umarzającej postępowanie w trybie nadzoru oraz decyzji WINB - utrzymującej to rozstrzygnięcie w mocy. V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Skarga jest bezzasadna. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż w myśl art. 154 § 1 k.p.a. ustawodawca dopuszcza możliwość wzruszenia decyzji ostatecznych, jednakże uznaniowych, tj. takich, które charakteryzuje pewien luz decyzyjny organu. Tryb ten nie jest natomiast przewidziany dla decyzji o charakterze związanym, tj. takich przy wydawaniu których organ pozostaje ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie determinują taką, a nie inna treść decyzji jaka może zapaść. Tryb ten, jak słusznie wskazuje organ, nie służy ponownemu rozpatrzeniu sprawy zakończonej decyzją ostateczną niejako w kolejnej instancji, czego w istocie domaga się Skarżący, podnosząc zarzuty co do ważności decyzji administracyjnych PINB i WINB z 2002 r. Kwestia merytorycznej poprawności decyzji PINB i WINB pozostaje bowiem poza jakąkolwiek kontrolą w sprawie niniejszej. Skarżący błędnie także uznaje, iż decyzja z art. 105 § 1 k.p.a. jest decyzją wydawaną w granicach luzu decyzyjnego organu. W kontekście tego Sąd zwraca uwagę, iż stanowisko to jest całkowicie błędne, bowiem o ile rzeczywiście przesłanki umorzenia postępowania, co oczywiste z uwagi na różnorodność przypadków jakie są rozpatrywane z zastosowaniem procedury administracyjnej, nie są i nie mogą zostać sprecyzowane w jednym przepisie, o tyle ich ustalenie przez organ np. w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych, wiąże co do możliwości wydania końcowego rozstrzygnięcia. Inaczej więc mówiąc, wystąpienie przesłanki bezprzedmiotowości wiąże organ co do możliwego rozstrzygnięcia - zobowiązany jest on, a przez to związany, do umorzenia prowadzonego postępowania. Okoliczność, iż Skarżący nie akceptuje rozstrzygnięć PINB i WINB zapadłych w 2002 r., nie oznacza, iż mogą one podlegać nieustannej weryfikacji w trybach nadzwyczajnych. W tej sytuacji skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) podlegała oddaleniu. Decyzja GINB jest prawidłowa.