VII SA/Wa 2529/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi M. w W. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] września 2013 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych obowiązków skargę oddala Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...] Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej [...] po przeprowadzeniu czynności kontrolno-rozpoznawczych nakazał M. w W. wykonanie w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W. następujących obowiązków: 1) przeprowadzenie przeglądu technicznego i czynności konserwacyjnych instalacji wentylacji grawitacyjnej w lokalu nr [...], a w razie stwierdzenia nieprawidłowości doprowadzenie do pełnej sprawności technicznej – w terminie do 31 października 2013 r., na podstawie § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719, dalej: rozporządzenie o ochronie przeciwpożarowej), 2) zapewnienie pełnej sprawności technicznej instalacji wentylacji grawitacyjnej w budynku, potwierdzonej stosownym protokołem z przeprowadzonego badania – w terminie do 31 października 2013 r., na podstawie § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia o ochronie przeciwpożarowej, 3) zapewnienie przeglądu technicznego i czynności konserwacyjnych instalacji gazowej w lokalu nr [...], a w razie stwierdzenia nieprawidłowości doprowadzenie do stanu pełnej sprawności technicznej – w terminie do 30 października 2013 r., na podstawie § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia o ochronie przeciwpożarowej, 4) zapewnienie pełnej sprawności technicznej instalacji odgromowej w budynku potwierdzoną stosownym protokołem z przeprowadzonego badania – w terminie do 31 grudnia 2013 r., na podstawie § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia o ochronie przeciwpożarowej, 5) wyposażenie budynku w przeciwpożarowy wyłącznik prądu – w terminie do 30 czerwca 2014 r., na podstawie § 4 ust. 2 pkt 2 oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia o ochronie przeciwpożarowej. Odwołanie od tej decyzji złożyła M. w W., zaskarżając ją w zakresie: 1. pkt. 1 w części nakładającej obowiązek przeprowadzenia czynności konserwacyjnych instalacji wentylacji grawitacyjnej w lokalu nr [...], a w razie stwierdzenia nieprawidłowości doprowadzenia do pełnej sprawności technicznej, 2. pkt. 2 nakładającego obowiązek zapewnienia pełnej sprawności technicznej instalacji wentylacji grawitacyjnej w budynku, potwierdzonej stosownym protokołem z przeprowadzonego badania, 3. pkt. 5 nakładającego obowiązek wyposażenia budynku w przeciwpożarowy wyłącznik prądu, wykonany zgodnie z dokumentacją projektową uzgodnioną przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń pożarowych, a przed dopuszczeniem do użytkowania – przeprowadzenia odpowiednich prób i badań potwierdzających prawidłowość jego działania. Spółdzielnia zarzuciła decyzji naruszenie: - art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 1 i § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, - art. 62 ust. 1 pkt. 1 lit. c) Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane, - § 4, § 19 ust. 2 pkt 1 oraz § 19 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych, - § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia o ochronie przeciwpożarowej. Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, tj. w zakresie pkt. 1, 2 i 5 oraz wydanie orzeczenia co do istoty sprawy poprzez zniesienie w całości wymienionych w tych punktach i nałożonych na nią obowiązków i umorzenie postępowania w tym zakresie, ewentualnie określenie dłuższych terminów wykonania obowiązków nałożonych w pkt. 1 i 2 oraz zniesienie w całości nałożonego na Spółdzielnię obowiązku określonego w pkt 5 i umorzenie postępowania w zakresie pkt 5. Alternatywnie, Spółdzielnia wniosła o uchylenie decyzji w części, tj. w zakresie pkt. 1, 2 i 5 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracyjnemu I instancji. Spółdzielnia wskazała, że nie może być adresatem decyzji w zakresie pkt. 1, albowiem zgodnie z § 19 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych utrzymanie we właściwej sprawności technicznej i użytkowej przewodów i kanałów dymowych lub spalinowych oraz wentylacyjnych w lokalu należy do obowiązków użytkownika lokalu, zaś w myśl § 19 ust. 3 tego rozporządzenia do obowiązków właściciela lokalu należy naprawa i konserwacja przewodów i kanałów dymowych lub spalinowych oraz wentylacyjnych. W ocenie Spółdzielni, obowiązek dokonywania konserwacji winien być nałożony na właściciela lub użytkownika lokalu, zaś ona może wykonać część rozpatrywanego nakazu polegającą na dokończeniu przeglądu technicznego przewodów i kanałów wentylacyjnych w lokalu nr 64, gdzie z powodu braku dostępu do lokalu, czynności takie nie zostały wykonane. W ocenie Spółdzielni decyzja w tym zakresie powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, albowiem zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. decyzja administracyjna podlega stwierdzeniu nieważności, jeżeli została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Ponadto Spółdzielnia zarzuciła, że obowiązek ten nie został uzasadniony oraz nie podano podstawy prawnej i faktycznej nałożenia obowiązku przeprowadzenia czynności konserwacyjnych, zaś termin został określony z naruszeniem § 4 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych. W myśl tego przepisu przeglądy powinny być przeprowadzone w okresie wiosennym. Dodatkowo Spółdzielnia podniosła, iż na koniec 2013 r. zaplanowany jest koniec remontu dachu, zaś w ramach remontu prowadzone są także roboty polegające na przemurowywaniu kominów, sprawdzaniu prawidłowości wyprowadzania kanałów wentylacji grawitacyjnej i sprawności ich działania, przez co decyzja jest całkowicie niewykonywalna. Identyczne zarzuty Spółdzielnia postawiła decyzji w zakresie pkt. 2. Odnośnie do pkt. 5 decyzji, w ocenie Spółdzielni brak jest podstaw do stwierdzenia, że znajdująca się w budynku instalacja przeciwpożarowa jest niesprawna technicznie lub użytkowana w sposób niezgodny z przeznaczeniem albo warunkami określonymi przez producenta bądź niepoddawana okresowym kontrolom. Okoliczność, że instalacja nie jest wyposażona w przeciwpożarowy wyłącznik prądu (w sytuacji, gdy w dacie oddania budynku do użytkowania instalacja przeciwpożarowa spełniała wszelkie wymagania i normy określone stosownymi przepisami, w tym warunki określone przez producentów), nie może stanowić o uznaniu organu, że instalacja ta jest niesprawna bądź nie spełnia określonych wymogów. Jednocześnie Spółdzielnia wskazała, że jedynie stwierdzenie, iż niespełnienie określonego warunku powoduje zagrożenie dla życia, może skutkować uznaniem, iż użytkowany budynek jest niesprawny technicznie, w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia o ochronie przeciwpożarowej. Decyzją z dnia [...] września 2013 r., znak: [...][...]Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej uchylił decyzję Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...]lipca 2013 r., znak: [...] w części dotyczącej terminu realizacji obowiązku określonego w pkt. 1 i 2 decyzji i w tym zakresie ustalił nowy termin realizacji obowiązku: w pkt. 1 do dnia 31 grudnia 2013 r. i w pkt. 2 do dnia 31 grudnia 2013 r., zaś w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ wskazał, że w zakresie pkt. 1 i 2 decyzji obowiązek wynika z § 4 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia o ochronie przeciwpożarowej. Argument, że Spółdzielnia, jako właściciel budynku, nie posiada uprawnień do ingerowania w stan techniczny instalacji technicznych w lokalach mieszkalnych, jest niezasadna. Została ona bowiem w protokole z czynności określona jako odpowiedzialna za stan bezpieczeństwa pożarowego całego budynku, do czego nie wniosła zastrzeżeń, jak również nie wykazała, iż określone w protokołach lokale stanowią wyodrębnioną z zasobów spółdzielni własność. Organ uwzględnił jednak argumentację dotyczącą potrzeby zmiany terminu i określił, że wykonanie obowiązku ma nastąpić do dnia 31 grudnia 2013 r. Organ stwierdził, że obowiązek, którego dotyczy pkt. 5 decyzji, jest obowiązkiem samoistnym, wynikającym z § 4 ust. 2, pkt. 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia o ochronie przeciwpożarowej. § 44 tego rozporządzenia określa, których przepisów nie stosuje się do budynków wybudowanych przed jego wejściem w życie – wśród nich nie ma przepisów stanowiących podstawę tego punktu decyzji. W ocenie organu w trakcie czynności kontrolno-rozpoznawczych ustalono bezspornie, że obiekt mieszkalny przy ul. [...] w W. stanowiący jedną strefę pożarową o kubaturze 24 800 m3 nie został wyposażony w przeciwpożarowy wyłącznik prądu, zaś warunki stosowania tego urządzenia w obiekcie, w strefie pożarowej o kubaturze przekraczającej 1 000 m3, zakres i sposób działania, określają jednoznacznie § 183 ust. 2 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Powyższe ustalenia zostały również potwierdzone w dokumentacji technicznej (z maja 2013 r.) sporządzonej przez uprawnionego inspektora robót elektrycznych. Organ odwoławczy uznał, iż organ pierwszej instancji w sposób szczegółowy określił zakres nieprawidłowości oraz sposób, w jaki należy decyzję zrealizować. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. w W., zarzucając jej: - wypełnienie przesłanek nieważności opisanych w art. 156 § 1 pkt 5, a także w art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a., - rażące naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej, - rażące naruszenie przepisów § 4 oraz § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych, - naruszenie przepisów art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 138 § 2 k.p.a. Skarżąca zarzuciła, iż decyzje dotknięte są wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a., sformułowana jest bowiem zbyt ogólnikowo, tymczasem organ winien wskazać konkretne czynności, jakie adresat winien wykonać. Powołała się w tym zakresie na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 369/2011 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 494/2010 r. Wobec tego, w ocenie skarżącej, nałożone obowiązki są niewykonalne. Skarżąca podniosła też, że decyzja w pkt. 1 również jest dotknięta wadą nieważności – nie jest skierowana do strony, albowiem obowiązki w niej określone winien wypełniać użytkownik lokalu. W ocenie skarżącej obowiązek konserwacji instalacji wentylacji grawitacyjnej oraz instalacji gazowej lokalu, nałożony w pkt. 1 i 3 decyzji, został nałożony bez podstawy prawnej. Ponadto obowiązki nałożone w tych punktach dotyczą wykonania przeglądu technicznego i, w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, doprowadzenia instalacji do stanu pełnej sprawności technicznej, tymczasem art. 26 ust. 1 punkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej stanowi, iż najpierw musi być stwierdzone uchybienie i dopiero po jego stwierdzeniu organ może nałożyć konkretne obowiązki, zmierzające do jego usunięcia. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w całości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w całości, oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu w niniejszym postępowaniu było stosownie do dyspozycji art. 1 p.p.s.a. dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem – prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja i decyzją ją poprzedzająca odpowiadają przepisom prawa. Kwestią kluczową dla sprawy jest rozstrzygnięcie, czy przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719, dalej: rozporządzenie lub rozporządzenie o ochronie przeciwpożarowej), które legły u podstaw nałożenia spornych obowiązków, można stosować do budynków wzniesionych przed jego wejściem w życie. Rozstrzyga o tym § 44 rozporządzenia – nie wyłącza on stosowania § 3 i 4 tego rozporządzenia, zaś to te przepisy są podstawą nałożonych obowiązków. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi stwierdzić należy przede wszystkim, iż organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu 16 lipca 2013 r. kontrolę w zakresie ochrony przeciwpożarowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W.. W czasie kontroli przedstawiono protokoły: z dnia 8 października 2012 r. dotyczący stanu technicznego przewodów kominowych, zawierający informację o stwierdzonych nieprawidłowościach i nieudostępnieniu do przeglądu lokalu nr [...]; z dnia 6 grudnia 2012 r. dotyczący oceny stanu technicznego instalacji i urządzeń gazowych, w którym także znajduje się uwaga o nieudostępnieniu do przeglądu lokalu nr [...]; z maja 2013 r., w którym stwierdzono potrzebę całościowej wymiany instalacji odgromowej (jednocześnie nie przedstawiono protokołu z kontroli tej instalacji) oraz brak przeciwpożarowego wyłącznika prądu. Wobec powyższego nieuprawnione jest twierdzenie skarżącej, iż naruszony został art. 26 ust. 1 punkt 1 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej – z protokołu jasno wynikają wymagające usunięcia nieprawidłowości. W ocenie Sądu obowiązki zostały określone w sposób wystarczający do ich wykonania. Skarżąca nie może oczekiwać, że organ opisze jej dokładnie kolejne czynności, jakie ma zrealizować w celu wykonania decyzji. To od skarżącej zależy, w jaki sposób je wypełni, zaś wraz z upływem zakreślonego terminu zbadane zostanie wyłącznie to, czy wybrany sposób doprowadził do pożądanego rezultatu. Zważyć należy, iż decyzje organów obu instancji zapadły w celu zagwarantowania ochrony przeciwpożarowej, wynikającej z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r., Nr 178, poz. 1380 ze zm.), polegającej na realizacji przedsięwzięć mających na celu ochronę życia, zdrowia i mienia w szczególności przed pożarem, zapobieganie powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożaru. Ustawodawca nałożył przede wszystkim na właściciela obiektu lub terenu obowiązek ochrony przeciwpożarowej (wyjątki zostały określone w ust. 1a - przejęcie odpowiedzialności za realizację obowiązku). Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie przeciwpożarowej to na właścicielu budynku ciąży obowiązek zapewnienia odpowiedniej ochrony przeciwpożarowej. W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy zostały wskazane prawidłowe przepisy prawa, które każą skierować nakazy objęte niniejszym rozstrzygnięciem do Spółdzielni jako właściciela budynku. Odpowiada ona za bezpieczeństwo pożarowe budynku także w zakresie instalacji, które stanowiąc części wspólne nieruchomości, fizycznie podlegają kontroli w konkretnych miejscach, w tym takich, które ulokowane są w poszczególnych lokalach (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2547/13). Zatem zarzut skierowania decyzji w pkt. 1 do podmiotu niebędącego stroną należy uznać za chybiony. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 4 oraz § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz. U. z 1999 r., Nr 74, poz. 836 ze zm.) wskazać należy, iż przepisy te nie były podstawą do nałożenia na skarżącą obowiązków, zatem zarzut ten nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia skargi. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia żadnego z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, wskazanych przez skarżącą. Na marginesie wskazać należy, iż pkt 1 decyzji stanowi zbędne uszczegółowienie obowiązku określonego w pkt. 2, które wskazywać może na pewne trudności organu w sposobie formułowania treści obowiązków, jednak samo w sobie nie powoduje wadliwości decyzji. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.