VII SA/Wa 2529/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2015 r. sprawy ze skargi "P." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi wniesionej przez P. Spółkę z o.o. w W. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], którą organ wniósł sprzeciw do zgłoszenia robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę polegających na postawieniu modułowych kontenerów - pawilonów o charakterze usługowym na działce o nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. J. w rejonie Ronda S. w W.. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 6 czerwca 2014 r. inwestor – P. Spółka z o.o. w W. zgłosił zamiar postawienia modułowych kontenerów - pawilonów o charakterze usługowym na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] przy ul. J. róg Ronda S. w Dzielnicy P. [...]. Do zgłoszenia dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Prezydent [...] nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia przedmiotowego zgłoszenia, w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia, poprzez dostarczenie projektu sytuacyjnego ustawienia przewidzianych kontenerów na ww. działce, wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Nowa P., szkiców lub rysunków albo prospektów przewidywanych kontenerów, opisu ich posadowienia. Przy piśmie z dnia 30 czerwca 2014 r. inwestor złożył do akt projekt sytuacyjny ustawienia kontenerów, wypis z miejscowego planu oraz szkice przewidywanych kontenerów. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, dalej: Prawo budowlane), Prezydent [...] wniósł sprzeciw do zgłoszenia robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę polegających na postawieniu modułowych kontenerów - pawilonów o charakterze usługowym na działce o nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. J. w rejonie Ronda S. w W.. W uzasadnieniu wskazał, że z analizy złożonego i uzupełnionego wniosku wynika, iż inwestycję przewidziano na działce przeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru Nowa P., uchwalonego przez Radę [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., pod zabudowę usługową (teren o symbolu 3.U), lecz znajduje się ona poza nieprzekraczalną linią zabudowy. Na działce tej znajduje się dawny szalet miejski w złym stanie technicznym. Zgodnie z zapisem planu, w przypadku istniejących obiektów przekraczających linię zabudowy dopuszcza się wyłącznie remonty bez prawa nadbudowy lub rozbudowy. Jednocześnie organ wskazał, że "zgodnie z § 14 ust. 1 pkt a" planu miejscowego, nie dopuszcza się (na tym terenie) tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania. Od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, inwestor wniósł odwołanie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił nieprawidłową wykładnię "zapisu § 14 ust. 1a" planu miejscowego wobec przyjęcia, iż zapis ten wyłącza jakiekolwiek tymczasowe zagospodarowanie terenów oznaczonych symbolem 3.U. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu orzeczenia Wojewoda [...] podzielił stanowisko organu I instancji co do niezgodności inwestycji z zapisem § 14 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Nowa P.. Podał, że działka o nr ewid. [...] znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem 3.U. Zgodnie z § 36 planu, warunki tymczasowego zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem 3.U, powinny być ustalone według § 14, który określa sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów do czasu realizacji przedsięwzięcia docelowego i zasad zagospodarowania określonych w planie. Podał, że zgodnie z § 14 pkt 1a planu miejscowego dopuszcza się w obszarze planu z wyjątkiem terenów oznaczonych symbolami [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] , [...] oraz [...] , [...] , [...] , [...] utrzymywanie dotychczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania działki budowlanej bez prawa rozbudowy, nadbudowy istniejących na niej obiektów lub ich części, których funkcja jest niezgodna z przeznaczeniem terenu. I dalej stwierdził, że z powyższego zapisu planu wynika, iż w obszarze planu dopuszcza się utrzymywanie dotychczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania działki budowlanej bez prawa rozbudowy, nadbudowy istniejących na niej obiektów lub ich części, których funkcja jest niezgodna z przeznaczeniem terenu, lecz z wyłączeniem m. in. obszaru oznaczonego symbolem 3.U. Według organu II instancji powyższy zapis precyzyjnie określa, iż teren oznaczony symbolem [...] został wyłączony spod dopuszczalności tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenu, zatem postawienie modułowych kontenerów - pawilonów o charakterze usługowym jest na terenie oznaczonym symbolem 3.U niedopuszczalne. Organ II instancji wskazał również, że z analizy akt sprawy oraz wyrysu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Nowa P.wynika, że postawienie przedmiotowych kontenerów wykracza poza oznaczoną na rysunku planu nieprzekraczalną linię zabudowy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję, strona skarżąca – P. Spółka o.o. w W. zarzuciła nieprawidłową wykładnię zapisu "§ 14 ust. 1a" planu miejscowego wobec przyjęcia przez organ I instancji, że zapis ten wyłącza jakiekolwiek tymczasowe zagospodarowanie terenów oznaczonych symbolem [...]. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zakwestionowała wykładnię ww. zapisu planu przyjętą w sprawie przez organy. Podała, iż w jej ocenie z zapisu tego nie wynika zakaz jakiegokolwiek tymczasowego zagospodarowania terenu [...], lecz wskazane jest jaki sposób zagospodarowania nie jest dla tego terenu dopuszczalny, co oznacza, że inny sposób tymczasowego zagospodarowania terenu 3.U nie jest z tym zapisem sprzeczny. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone z zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale z przyczyn innych niż w niej podniesione, które zdaniem Sądu uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazać należy, iż przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2014 r. wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia skarżącej Spółki dotyczącego zamiaru wykonania robót budowlanych na działce o nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. J. w rejonie Ronda S. w W.. Wnosząc sprzeciw organ I instancji wskazał na niezgodność inwestycji z planem miejscowym obejmującym ww. działkę i przywołał w podstawie materialnoprawnej przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Takie stanowisko wyraził także organ II instancji, a spór w sprawie w efekcie dotyczył wykładni zapisu § 14 pkt 1 lit. a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Nowa P., uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2013 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2013 r., poz. [...]), odnoszącego się do sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów. Wskazać przy tym trzeba, iż zgodnie z ww. art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Zdaniem Sądu, stanowisko organu odwoławczego wskazujące na prawidłowość zastosowania w sprawie przywołanego art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, jest co najmniej przedwczesne. Wynika przede wszystkim z interpretacji ww. § 14 pkt 1 lit. a planu miejscowego, a -co istotne- przepis ten odnosi się do tymczasowego zagospodarowania terenu i dopuszcza takie, "do czasu realizacji przeznaczenia docelowego i zasad zagospodarowania określonych w planie" (z wyjątkiem terenów w nim określonych). Tymczasem z akt administracyjnych niniejszej sprawy nie wynika, aby zgłoszenie obejmowało tego rodzaju inwestycję. Zgłoszenie zostało dokonane na urzędowym formularzu, wskazano w nim -bez przywoływania konkretnej podstawy prawnej- na zamiar postawienia modułowych kontenerów, tj. pawilonów o charakterze usługowym. Uzupełniając zgłoszenie, w wykonaniu postanowienia organu I instancji z dnia [...] czerwca 2014 r., inwestor złożył folder dotyczący mobilnych przestrzeni kontenerowych, opisujący m. in. kontenery biurowe. Niemniej nie wskazał na to, aby te -objęte zgłoszeniem- były przeznaczone do czasowego użytkowania. Dostrzec zaś trzeba, iż przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, ustanawia zasadę, w myśl której roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Od zasady, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, ustawodawca w art. 29-31 Prawa budowlanego przewidział wyjątki, które, co istotne, są jedynymi odstępstwami od wskazanej wyżej reguły. Warto w tym miejscu zauważyć, iż wyjątki te mają charakter katalogu zamkniętego i niedopuszczalne jest stosowanie w tym zakresie wykładni rozszerzającej. I tak, w art. 29 Prawa budowlanego zawarto katalog budów i robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę. W art. 29 ust. 1 pkt 12 ww. ustawy przewidziano, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Przepisy art. 29 ust. 1 pkt 24 i 25 Prawa budowlanego stanowią zaś, iż pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy, oraz ustawianie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych (pkt 24); tymczasowych obiektów budowlanych stanowiących wyłącznie eksponaty wystawowe, niepełniących jakichkolwiek funkcji użytkowych, usytuowanych na terenach przeznaczonych na ten cel (pkt 25). W niniejszej sprawie inwestor nie wskazał na żaden z tych ww. przypadków, nie przywołał też żadnego innego. Zgłosił zamiar wykonania kontenerów (przy czym – ich liczby również nie określił), z przeznaczeniem pod usługi, załączając folder mogący jedynie sugerować charakter tymczasowy tych obiektów. Nie jest to jednak wystarczające do stwierdzenia, iż sprawa dotyczy inwestycji, która co do zasady mogłaby być realizowana na podstawie zgłoszenia. Należy bowiem podkreślić, iż na podstawie zgłoszenia mogą być realizowane w szczególności tylko te tymczasowe obiekty budowlane, które są przeznaczone do czasowego użytkowania, trwającego nie dłużej niż 120 dni. Dlatego też, w ocenie Sądu, dla dokonania prawidłowej oceny w sprawie, należało w pierwszej kolejności ustalić dokładny charakter inwestycji i zbadać, czy przedstawione w zgłoszeniu zamierzenie może być w ogóle realizowane bez wystąpienia o pozwolenie na budowę oraz, w konsekwencji – czy w okolicznościach sprawy nie powinien znaleźć zastosowania przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego (stanowiący, iż właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy m. in. budowy objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę). Obiekty kontenerowe jako takie są bowiem obiektami wymagającymi pozwolenia na budowę, chyba że przeznaczone są do czasowego użytkowania. Z tych też przyczyn, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie może się ostać. Badając sprawę organ II instancji nie wyjaśnił bowiem, czy inwestor wnosząc zgłoszenie spełnił wszystkie wymogi formalne, w tym - w stopniu wystarczającym określił rodzaj inwestycji (postępując w tym zakresie stosownie do dyspozycji art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego). Przystąpił w efekcie do oceny zgłoszenia zawierającego istotne braki (bo nie pozwalającego na jednoznaczne ustalenie rodzaju inwestycji). Dopiero zaś zgłoszenie spełniające wszystkie wymogi pod względem treści i kompletności pozwala organowi na jego merytoryczną i prawidłową ocenę. Dodać również należy, iż po stronie organu architektoniczno-budowlanego, do którego wpłynęło takie zgłoszenie, istnieje obowiązek sprawdzenia w pierwszej kolejności, czy objęta zgłoszeniem budowa lub roboty budowlane podlegają zgłoszeniu zgodnie z art. 29 w zw. z art. 30 ust. 1 i, czy ustalenie tego jest możliwe na podstawie załączonych dokumentów. W konsekwencji Sąd uznał, iż sprawa wymaga ponownego przeanalizowania, po uzupełnieniu zgłoszenia przez inwestora o dodatkowe wyjaśnienia, precyzujące zamiar inwestycyjny. Dopiero w sytuacji ustalenia, iż zgłoszenie dotyczy obiektu, który może być realizowany bez pozwolenia na budowę, organ obowiązany będzie dokonać analizy sprawy w kontekście zapisów planu miejscowego, w tym § 14 pkt 1 lit. a (o ile, sprawa będzie dotyczyła obiektu tymczasowego), ewentualnie - zasad określonych w § 36 tego planu (w pozostałych przypadkach). W konsekwencji będzie obowiązany rozważyć prawidłowość zastosowania w sprawie przepisu art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Z tych też przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w pkt 1 sentencji. Na podstawie art. 152 tej ustawy Sąd orzekł jak w pkt 2.