VII SA/Wa 253/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia A. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2019 r., Nr [...], znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że podczas kontroli w dniu 28 czerwca 2018 r. pracownicy PINB w [...] ustalili, że na działce nr [...] w miejscowości [...] znajduje się wiata drewniana o wymiarach 5,5 m x 5,04 m i wysokości 3,3 m do kalenicy, posadowiona na stopniach betonowych. A. K. (inwestor), który był obecny podczas kontroli oświadczył, że nie posiada pozwolenia na budowę ani nie dokonał zgłoszenia budowy ww. wiaty, zaś sam obiekt wybudowano w czerwcu 2018 r. Organ nadzoru budowlanego, po ustaleniu, że budowa wiaty nie narusza postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przystąpił się legalizacji ww. obiektu budowlanego i w tym celu postanowieniem z [...] lipca 2018 r., Nr [...], znak: [...], działając na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, nałożył na A. K. obowiązek przedłożenia dokumentów wymaganych do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Po rozpatrzeniu zażalenia na to postanowienie [...] WINB utrzymał je w mocy postanowieniem z [...] września 2018 r., Nr [...], znak: [...], (zmieniając termin wykonania obowiązku). Po przedłożeniu wymaganych dokumentów przez inwestora, postanowieniem z [...] września 2018 r., Nr [...], znak: [...], PINB w [...] ustalił dla A. K. opłatę legalizacyjną w wysokości 5000 zł. (pięć tysięcy złotych) za wybudowanie bez wymaganego zgłoszenia wiaty na działce nr [...] w miejscowości [...]. W piśmie z dnia 24 kwietnia 2019 r. A. K. wniósł do PINB w [...] żądanie "uchylenia" ww. postanowienia z [...] września 2018 r., Nr [...], znak: [...] wskazując, że wielokrotnie stawiał się osobiście w Urzędzie Gminy [...], gdzie był informowany o braku obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę spornej wiaty, a także nie został poinformowany o obowiązku zgłoszenia takiego zamiaru. Stwierdził, że postępowanie w sprawie uzyskania warunków zabudowy zostało umorzone ze względu na obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zauważył, że znalazł się w niezawinionej przez siebie sytuacji, w której spotkała go "kara" w postaci wysokiej opłaty legalizacyjnej, której wysokość znacznie przewyższa nakłady, które poniósł na budowę wiaty. W tej sytuacji uznał, że doszło do naruszenia zarówno art. 66 § 1 k.p.a., gdyż nie został poinformowany o obowiązku złożenia podania do właściwego organu, jak też rażące naruszenie art. 8 i 9 k.p.a. Po wezwaniu organu A. K. sprecyzował w piśmie z dnia 10 lipca 2019 r., że jego żądanie zawarte w piśmie z dnia 24 kwietnia 2019 r. stanowi wniosek o stwierdzenie nieważności. Po rozpatrzeniu ww. wniosku, postanowieniem z dnia [...] września 2019 r., Nr [...], znak: [...],[...] WINB odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia PINB w [...] z [...] września 2018 r. Na powyższe postanowienie Pan A. K. wniósł w ustawowym terminie zażalenie do GINB, który wydał powołane na wstępie rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...] GINB zwrócił uwagę na charakter nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, akcentując wyjątkowość eliminacji w tym trybie z obrotu prawnego zapadłych rozstrzygnięć. Stwierdził, że stan faktyczny w sprawie nie jest kwestionowany i nie budzi też wątpliwości GINB. W szczególności zgromadzony materiał dowodowy potwierdza kwalifikację przedmiotowego obiektu jako wiaty o powierzchni zabudowy poniżej 35 m2, co oznaczało, że wymagał on dokonania zgłoszenia, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.). Z kolei jego wzniesienie bez dokonania zgłoszenia obligowało organ do wszczęcia procedury określonej w art. 49b Prawa budowlanego. W związku z tym, że możliwa była jego legalizacja i inwestor przedłożył wymagane do tego dokumenty, organ prawidłowo ustalił opłatę legalizacyjną na podstawie art. 49b ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym wysokość opłaty w przypadku budowy, o której mowa art. 29 ust. 1 pkt 2, wynosi 5000 zł. GINB wskazał również – powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne - że ustalenie opłaty legalizacyjnej jest konsekwencją stwierdzenia samowoli budowlanej i dążenia do jej legalizacji po spełnieniu przez inwestora określonych warunków. Ponadto przepisy prawa nie przewidują wyjątków od obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej, który to obowiązek jest niezbędnym warunkiem do odstąpienia od sankcji rozbiórki samowolnie zrealizowanych robót budowlanych. Dodał także, że opłata legalizacyjna nie ma charakteru represyjnego ale prewencyjny, a zatem jej celem nie jest ukaranie sprawcy samowoli budowlanej lecz zniechęcenie potencjalnych jego naśladowców do podobnych działań. W związku z powyższym GINB uznał, że nie mógł uznać za zasadne zarzutów zażalenia sprowadzających się do wskazywania winy organów administracji, w sytuacji, gdy inwestor nie miał świadomości konieczności dochowania formalności prawnobudowlanych związanych z budową wiaty. Organ przywołał jednocześnie zasadę prawa, zgodnie z którą nieznajomość prawa szkodzi (ignorantia iuris nocet), a jego nieznajomość nie zwalnia z odpowiedzialności jego nieprzestrzegania (ignorantia legis non excusat). Dodatkowo GINB stwierdził, że postanowienie PINB w [...] z [...] września 2018 r., nie zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Nie dotyczy ono sprawy rozstrzygniętej wcześniej innym postanowieniem ostatecznym, jak również nie skierowano go do osoby niebędącej stroną sprawie. Weryfikowane rozstrzygnięcie nie było niewykonalne w dniu jego wydania, zaś jego wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Oprócz powyższego GINB ocenił, że nie jest ono dotknięte wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa. Powołane na wstępie postanowienie GINB z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...] zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez A. K., który zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia, mimo iż prawidłowa ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, iż powinien on wydać decyzję odmienną i zmienić zaskarżone postanowienie organu I instancji, 2. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu postanowienia do zarzutów postawionych w zażaleniu. 3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności ww. postanowienia, mimo iż zostało ono wydane z rażącym naruszeniem art. 9 oraz art. 8 § 1 k.p.a.,  4. art. 9 k.p.a. poprzez uznanie, iż udzielenie wadliwych pouczeń przez organ administracji publicznej inny niż organ, który wydał wadliwe orzeczenie wyłącza możliwość uznania, iż w sprawie doszło do rażącego naruszenia tego przepisu. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia może być rażące uchybienie normom postępowania o charakterze ogólnym, a wniosek o stwierdzenie nieważności skarżący oparł na naruszeniu przez organy administracji publicznej obowiązku informowania strony o prawach i obowiązkach. Wskazał, że postanowienie PINB w [...] nr [...] z dnia [...] września 2018 r. w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 9 k.p.a. ponieważ organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Skarżący powtórzył także argumentację, którą zawarł w uzasadnieniu wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem, a w szczególności nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu była legalność postanowienia GINB z dnia [...] grudnia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Opłata ta została nałożona w toku postępowania legalizacyjnego, które było prowadzone w związku z wybudowaniem na działce nr [...] w miejscowości [...] drewnianej wiaty bez wymaganego w tej sprawie zgłoszenia. W związku z tym, że budowa wiaty nie narusza postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ nadzoru budowlanego zastosował art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego i nałożył na A. K. obowiązek przedłożenia dokumentów wymaganych do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, a następnie – po wykonaniu obowiązku przez inwestora - postanowieniem z [...] września 2018 r. ustalił dla niego opłatę legalizacyjną w wysokości 5000 zł. Podkreślenia wymaga, że powyższy stan faktyczny nie jest kwestionowany przez skarżącego, który nie podważa ustaleń organu. W istocie skarżący kwestionuje działania kilku różnych organów władzy publicznej, w związku z niedostatecznym poinformowaniem go o konieczności dokonania zgłoszenia oraz możliwych skutkach budowy wiaty bez tego zgłoszenia i z tych powodów, powołując się na rażące naruszenie zasad określonych w art. 8 i 9 k.p.a. oraz 66 i 107 § 3 k.p.a., domaga się stwierdzenia nieważności ww. postanowienia w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nawiązując do ww. żądania skarżącego należy wyjaśnić, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść rozstrzygnięcia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owe rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo - w sposób jasny i niedwuznaczny. Przy czym, rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się również, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują natomiast łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze czyli skutki, które wywołuje decyzja. Przy czym, oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy (prima facie) sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Niemniej, nawet ustalenie oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o zasadności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla gradacji naruszenia i stwierdzenia, że wystąpiła ww. przesłanka nieważności ważne jest ustalenie, jakie skutki społeczno-gospodarcze wywołuje badana/kwestionowana w omawianym trybie decyzja. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, iż niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą skargę postanowienie PINB w [...] z dnia [...] września 2018 r., Nr [...], znak: [...], w przedmiocie opłaty legalizacyjnej nie jest dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i jest zgodne z obowiązującymi przepisami. Jak już wyżej wskazano, stan faktyczny, w oparciu o który organ przeprowadził postępowanie legalizacyjne nie budzi najmniejszych wątpliwości. Ponadto również postanowienie, w przedmiocie nałożenia obowiązków na inwestora, na podstawie art. 49b Prawa budowlanego, (po rozpatrzeniu zażalenia) zostało uznane za prawidłowe. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego nie tylko był uprawniony, ale wręcz zobowiązany do wydania postanowienia w przedmiocie opłaty legalizacyjnej. Należy w tym miejscu podkreślić, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, lecz uprawnieniem inwestora. Zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego jest konieczność uzyskania pozwolenia na budowę, w celu realizacji określonej inwestycji, przy czym ustawodawca przewidział szereg wyjątków od tej zasady, bądź to całkowicie znosząc reglamentację prawną określonych kategorii robót budowlanych, bądź to przewidując procedurę uproszczoną, polegającą na dokonaniu wcześniejszego zgłoszenia. Brak takiego zgłoszenia nie powoduje konieczności automatycznej rozbiórki zrealizowanego obiektu, o ile jego budowa jest zgodna z obowiązującymi przepisami, jednakże proces legalizacyjny – z którego inwestor może skorzystać, ale nie musi – wiąże się z obowiązkiem dostarczenia organowi odpowiedniej dokumentacji, a następnie uiszczeniem opłaty legalizacyjnej. Zaznaczyć należy, że w niniejszej sprawie skarżący powinien mieć pełną świadomość zarówno co do konieczności dokonania zgłoszenia przed realizacją inwestycji, jak też obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Należy wyjaśnić w tym miejscu, że stosowanie zasad z art. 8 i 9 k.p.a., na które powołuje się skarżący, nie można utożsamiać z profesjonalnym poradnictwem prawnym, do którego organy administracji publicznej nie są zobowiązane. To inwestor powinien w pierwszej kolejności mieć świadomość obowiązujących przepisów prawa. Co więcej, nie można organom nadzoru budowlanego zarzucić, że nie informowały skarżącego o konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej, po przeprowadzeniu tego postępowania. O obowiązku takim skarżący został pouczony już postanowieniu PINB w [...] z dnia [...] lipca 2018 r. Nr [...], w którym organ wprost wskazał, że po wykonaniu nałożonych obowiązków organ nadzoru budowlanego ustali opłatę legalizacyjną, która w niniejszej sprawie wyniesie 5000 zł. (kwota ta została nawet podkreślona przez organ pogrubioną czcionką). Skarżący zatem nie był zobowiązany do uczestniczenia w postępowaniu legalizacyjnym, skoro uważał, że wysokość tej opłaty przewyższa nakłady poniesione na postawienie wiaty. Mógł zrezygnować z legalizacji inwestycji, a w konsekwencji z obowiązku przedłożenia organowi odpowiedniej dokumentacji i uiszczenia opłaty legalizacyjnej, licząc się wówczas z rozbiórką obiektu. Reasumując nie można – jak tego domaga się skarżący – przerzucać na organy nadzoru budowlanego oraz inne organy władzy publicznej odpowiedzialności za realizację inwestycji, bez wcześniejszego dokonania skutecznego zgłoszenia i obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Konieczna jest bowiem świadomość inwestora obowiązków, których musi dopełnić zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego, zaś organy nadzoru budowlanego obowiązane są działać w granicach i na podstawie tych przepisów. Z powyższych względów nie można uznać, że GINB, wydając zaskarżone postanowienie, naruszył art. 9 k.p.a. Również uzasadnienie postanowienia odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. i jest adekwatne do przedstawionych zarzutów zażalenia. W oczywisty sposób nie zostały również naruszone art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W niniejszej sprawie bowiem nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu postanowienia o nałożeniu opłaty legalizacyjnej, zaś kontrola instancyjna postanowienia [...]WINB z dnia [...] września 2019 r., Nr [...], znak: [...] była prawidłowa. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.