VII SA/Wa 2530/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2012r. sprawy ze skargi A. W. Ł. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 107, z póź. zm.) zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej zabudowy wielorodzinnej z usługami, garażem podziemnym z elementami zagospodarowania terenu położonego na terenie działek nr ew.[...], [...],[...],[...] w obrębie [...] stanowiącej rozbudowę istniejącego budynku przy [...] i [...] w W., nałożył na Spółdzielnię Budowlano - Mieszkaniową "[...]"z siedzibą w [...] obowiązek wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem realizowanej zabudowy wielorodzinnej z usługami, poprzez wykonanie wyszczególnionych w decyzji czynności, w terminie trzech miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] Nr [...] działając na podstawie art. 134 w związku z art. 129 § 2 k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623), stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez A. Ł. oraz M. Ł. odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] dnia [...]. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że kontrola dopuszczalności odwołania jest pierwszą czynnością, jaką podejmuje organ odwoławczy po jego otrzymaniu. Warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania - jest zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność zaskarżonej decyzji. Organ podniósł, iż zgodnie z art. 129 § 2 Kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Wskazał, iż jak wynika z zebranego materiału dowodowego decyzja PINB [...] nie została doręczona A.Ł. oraz M. Ł. pomimo, iż w ocenie organu odwoławczego posiadają w niniejszej sprawie przymiot strony. Z treści odwołania wynika, że M. Ł. dowiedział się o decyzji przypadkowo podczas przeglądania akt sprawy w siedzibie organu I instancji w dniu 11.07.2011 r., a A.Ł. w dniu 12.07.2011 r. Organ zaznaczył, iż wprawdzie skarżący nie brali udziału w postępowaniu dotyczącym wydania przez organ I instancji decyzji z dnia 07.07.2011, jednakże, zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem stronie, która nie brała udziału w postępowaniu pierwszo instancyjnym, przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot ten któremu organ nie doręczył ani nie ogłosił decyzji, wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. Organ wskazał, iż z akt sprawy wynika, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowłanego [...] z dnia [...] została doręczona Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "[...]" w dniu 08.07.2011 r. i od tej daty winien być liczony czternastodniowy termin do złożenia odwołania. Przedmiotowe odwołanie złożono w dniu 25.07.2011 r. (data nadania w Urzędzie Pocztowym), a zatem z uchybieniem ustawowego terminu. Organ wyjaśnił, iż termin 14 dni do wniesienia odwołania to termin zawity, co oznacza, iż jego przekroczenie, niezależnie od przyczyn, które to spowodowały, powoduje konieczność stwierdzenia, iż odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Organ stwierdził, że 14 dniowy termin do wniesienie odwołania upłynął w dniu 22.07.2011 r., a zatem odwołanie wniesione przez A.Ł. oraz M. Ł. za pośrednictwem poczty polskiej w dniu 25.07.2011 r. nastąpiło z uchybieniem terminu. Dodał, iż w przypadku, w którym strona bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu, przysługiwać jej będzie wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną stosownie do treści art. 145 ust. 1 pkt 4 kpa. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A.Ł. zaskarżając je w całości i wnosząc o uchylenie postanowienia organu I instancji w części zobowiązującej inwestora do wykonania "prac zabezpieczających" mających w rzeczywistości charakter regularnych prac budowlanych zmierzających do zakończenia realizacji inwestycji bez wymaganego pozwolenia na budowę, tj. robót budowlanych wymienionych w treści decyzji organu I instancji z wyłączeniem pkt 2, 3 i 7. Zaskarżonemu postanowieniu [...] WINB skarżąca zarzuciła : 1) Przyjęcie błędnej wykładni art. 134 kpa w odniesieniu do przedmiotowej sprawy poprzez założenie, iż zarówno ona jak i syn M. Ł. nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ I instancji, w ramach którego wydana została decyzja, podczas gdy w rzeczywistości oboje brali udział w przedmiotowym postępowaniu, 2) Naruszenie art. 7 kpa w związku z art. 77 kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału w sprawie. Zaskarżonemu postanowieniu PINB [...] skarżąca zarzuciła naruszenie : 1) Art. 9 kpa w zakresie braku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. 2) Art. 7 kpa w związku z art. 77 kpa ze względu na brak wyczerpującego zebrania materiału w sprawie w odniesieniu do nieprawidłowości opisanych przeze nią i jej syna w kolejnych wnioskach kierowanych do organu I instancji. 3) Art. 5 Prawa budowlanego poprzez brak wnikliwego zbadania objętej postępowaniem inwestycji co do warunków, które powinna ona spełniać oraz art. 32 ust. 4 pkt. 2 Prawa budowlanego i § 12, § 13, § 60 i § 322 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisów rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. 4) Art. 35 kpa poprzez brak terminowego rozpatrzenia przez organ nadzoru budowlanego I instancji sprawy objętej przedmiotowym postępowaniem, co miało istotny wpływ na dokonane rozstrzygnięcie. 5) Art. 11 i art. 124 kpa poprzez brak podania przesłanek prawnych znacznego przedłużenia czasu trwania prowadzonych postępowania administracyjnego, w ramach którego wydana została skarżona decyzja 6) Art. 8 kpa w odniesieniu do powodującego brak zaufania do organów państwowych i ich bezstronności trybu prowadzenia przedmiotowego postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje : Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tej sytuacji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podniosła strona. W ocenie Sądu skarga nie jest zasadna, bowiem kontrolowane postanowienie organu nie narusza prawa. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] którym organ stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez A.Ł. oraz M. Ł. odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...], która nałożono na Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" z siedzibą w [...] obowiązek wykonania określonych robót w budynku wielorodzinnym z usługami, przy ul. [...] i [...] w [...]. Podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia był art. 134 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza, w drodze postanowienia, niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wskazać należy, że stosownie do treści ww. artykułu przed merytorycznym rozpoznaniem odwołania organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić jego dopuszczalność oraz to czy zostało wniesione w terminie przewidzianym w art. 129 § 2 kpa. Merytoryczne rozpoznanie odwołania wniesionego po upływie terminu stanowiłoby bowiem naruszenie art. 16 § 1 kpa, a w konsekwencji decyzja taka dotknięta byłaby wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 kpa. Zgodnie z art. 129 par. 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia stronie decyzji, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie od dnia jej ogłoszenia stronie. Wskazać należy, że aby stwierdzić czy odwołanie zostało złożone w ustawowym 14 – dniowym terminie niezbędne jest ustalenie czy i w jakiej dacie doszło do doręczenia decyzji organu I instancji. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżącej nie została doręczona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...]. Z rozdzielnika ww. decyzji wynika, że została ona doręczona wyłącznie Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "[...]"z siedzibą w [...]. Skarżąca dowiedziała się natomiast o wydanej decyzji z informacji uzyskanej od syna w dniu 12.07.2011 r., Syn skarżącej dowiedział się natomiast o decyzji przypadkowo podczas przeglądania akt sprawy w siedzibie organu w dniu 11.07.2011 r. Stwierdzić zatem należy, że przypadkowe dowiedzenie się o wydanej przez organ decyzji nie jest równoznaczne z jej doręczeniem czy też ogłoszeniem przez organ. W przedmiotowej sprawie, bezsprzecznym jest brak konsekwencji organu I instancji w podejmowanych działaniach, gdyż z jednej strony traktuje skarżącą i jej syna jak stronę postępowania poprzez przyjmowanie składanych ustnie do protokołu wyjaśnień oraz wniosków, możliwość przeglądania i zapoznania się z aktami sprawy, z drugiej jednak strony nie doręcza decyzji własnej z dnia [...]. Zgodnie jednak ze stanowiskiem sądownictwa administracyjnego jak i doktryny nie doręczenie przez organ decyzji osobie równoznaczne jest z nie uznaniem jej za stronę postępowania. Wprawdzie organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu stwierdził, iż w jego ocenie skarżąca oraz jej syn posiadają przymiot strony w niniejszej sprawie jednak wobec okoliczności nie doręczenia im decyzji organu I instancji oraz ustalenia, iż wniesienie przez nich odwołania nastąpiło po upływie ustawowego terminu, zobligowany był do wydania postanowienia stosownie do treści art. 134 kpa. Gdyby bowiem strona skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji przed upływem terminu do jej zaskarżenia przez strony biorące udział w postępowaniu wówczas obowiązkiem organu II instancji byłoby rozpatrzenie tego odwołania i rozstrzygnięcia go, a w przypadku stwierdzenia, że odwołującej się nie przysługuje przymiot strony należałoby umorzyć postępowanie odwoławcze. Natomiast w sytuacji gdy podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu wniósł odwołanie po upływie terminu do wniesienia odwołania dla stron biorących udział w postępowaniu stwierdzić należy, że odwołanie zostało wniesione od decyzji ostatecznej, dlatego obowiązkiem organu było stwierdzenie - w trybie art. 134 kpa - jego niedopuszczalności. Odnośnie kwestii liczenia terminu podmiotowi, który nie brał udziału w postępowaniu zgodnie ze stanowiskiem jakie zawarł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 lipca 2002 r. sygn. akt IV SA 2230/00 stronie, która nie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot ten, któremu organ nie doręczył ani nie ogłosił decyzji (a jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa) wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym doręczono decyzję. Wobec ustalenia przez organ, że do doręczenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] innym stronom, tj. Spółdzielni Budowlano -Mieszkaniowej "[...]" doszło w dniu 08.07.2011 r., a zatem 14 – dniowy termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 22.08.2011 r. słusznie organ uznał, iż złożone przez skarżącą oraz jej syna w dniu 25.07.2011 r. odwołanie za pośrednictwem poczty polskiej nastąpiło z uchybieniem terminu. Wskazać należy, iż termin 14 dni do wniesienia odwołania to termin zawity, co oznacza, iż jego przekroczenie, niezależnie od przyczyn, które to spowodowały, powoduje konieczność stwierdzenia, iż zostało wniesione z uchybieniem terminu. Organy administracji nie posiadają uprawnień do przedłużania terminów ustawowych. Terminy te mogą być jedynie przywrócone w trybie i na zasadach określonych w stosownych przepisach prawa, jest to jednak zagadnienie odrębne, które nie jest przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie. Termin określony w art. 129 § 2 kpa, jest terminem ustawowym, wiąże więc wszystkie osoby i organy występujące w postępowaniu administracyjnym. Jego niedotrzymanie powoduje ujemne skutki procesowe w postaci utraty prawa do wniesienia odwołania. Skoro odwołanie wniesione zostało z oczywistym uchybieniem czternastodniowego terminu, a termin ten nie został przywrócony - organ odwoławczy obowiązany był w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 134 kpa - stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny i utrwalonym orzecznictwem po upływie terminu do wniesienia odwołania strona może skutecznie bronić się przez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa; Taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności. Wznowienie postępowania otwiera bowiem przed stroną ponownie postępowanie przed organem l instancji, gwarantując udział w tym postępowaniu, a następnie, w razie wniesienia odwołania, w postępowaniu odwoławczym. (...) Jeżeli od decyzji l instancji nie zostało wniesione odwołanie i decyzja ta uprawomocniła się wskutek upływu terminu odwoławczego, osoba, która w postępowaniu l instancji nie brała udziału, a jest stroną, nie ma prawa do wniesienia odwołania. Przysługuje jej natomiast prawo żądania wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. (...) W sprawach w których występuje wielość stron w postępowaniu , a organ nie doręczył decyzji jednej ze stron, termin do wniesienia przez nią odwołania liczy się od daty doręczenia decyzji ostatniemu z podmiotów będących stronami postępowania, któremu decyzję doręczono. W razie zatem jeżeli organ nie doręczy stronie decyzji, a strona dowie się, że w sprawie zapadła decyzja po upływie określonego czasokresu przysługuje jej ochrona w trybie żądania wznowienia postępowania w sprawie" (tak: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2005r. str. 581 i 582). Osoba, zatem która nie brała udziału w postępowaniu, a twierdzi, że przysługuje jej w sprawie przymiot strony, czego nie neguje organ odwoławczy może się skutecznie bronić przez złożenie wniosku o wszczęcie postępowania wznowieniowego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, bowiem odwołanie wniesione po upływie terminu dla jego wniesienia dotyczy decyzji ostatecznej, która może być wzruszona tylko w trybach nadzwyczajnych uregulowanych w rozdziałach 12 i 13 działu II Kpa. Ponadto strona może wystąpić do organu z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji. Podnoszone zatem w skardze argumenty, dotyczące posiadania przez skarżącą statusu strony w sprawie i bezzasadnego pominięcia jej w postępowaniu przez organ nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania przez skarżącą. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić. ----------------------- 7