VII SA/Wa 2531/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi J. A. i Z. A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz postanowienie Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2010r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz J. A. i Z. A. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. H. F. pismem z dnia 6 października 2009 r. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na nadbudowę J. A. istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] obr. [...] w [...], gmina [...]. We wniosku wskazała, że powinna być stroną niniejszego postępowania, a nie brała w nim udziału. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] października 2009 r., nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej K.p.a.) wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...] "w związku z wykazanym w piśmie Pani H. F. (uznanej za stronę w przedmiotowej sprawie) niepowzięciem zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz o wydaniu decyzji w w/w sprawie, a w związku z tym brakiem udziału w postępowaniu". Następnie Wojewoda [...], na skutek zażalenia J. A., postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 2 K.p.a, uchylił opisane wyżej postanowienie Starosty [...] z dnia [...] października 2009 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia stwierdził, że "(...) Starosta [...] wszczął z urzędu postępowanie na podstawie art. 145 1 pkt 5 K.p.a.Z akt sprawy wynika, że w niniejszym postanowieniu uznane przez Starostę nowe okoliczności w sprawie były mu już znane przy wszczęciu postępowania, tj. [...].03.2009 roku. Tak, więc nie może być mowy o nowych okolicznościach w sprawie w dniu [...].10.09 roku przy podjęciu zaskarżonego postanowienia. Należy podkreślić, że strona skarżąca nie brała udziału w postępowaniu, mianowicie Organ I instancji otrzymał zwrot zarówno zawiadomienia o wszczęciu postępowania (w myśl art. 44 kpa prawidłowo dostarczonego), jak i decyzji od Państwa H. i J. F.. Decyzja ta wysłana została na inny adres niż podany w korespondencji przez Państwo F., stąd nie mieli oni możliwości jej podjęcia, zapoznania się z nią oraz złożenia w terminie odwołania. Fakt ten należy uznać za brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym nie z własnej winy – art. 145 § 1 pkt 4 kpa". Następnie Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] ponownie wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...] o pozwoleniu na nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] obr. [...] w [...], gmina [...] "w związku z wykazanym w piśmie Pani H. F. (uznanej za stronę w przedmiotowej sprawie) niepowzięciem zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz o wydaniu decyzji w w/w sprawie, a w związku z tym brakiem udziału w postępowaniu", wskazując, jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Tak wznowione postępowanie Starosta [...] zakończył wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], w której na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 146 § 2 i art. 151 § 2 K.p.a. orzekł "odmawiam uchylenia decyzji i podtrzymuję decyzję Nr [...] z dnia [...].05.2009 r. (znak: [...]) wydanej na nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] obr. [...] w [...], gmina [...], gdyż po usunięciu wad stwierdzam brak podstaw do jej uchylenia, treść rozstrzygnięcia winna pozostać niezmieniona, gdyż jest zgodna prawem". W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że nie znalazł podstaw po wznowieniu postępowania, do uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na nadbudowę J. A. istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] obr. [...] w [...], gmina [...], ponieważ w wyniku uchylenia decyzji należałoby wydać decyzję o takiej samej treści i uzasadnieniu. Równocześnie uznał, że H. i J. F. władający działką o nr ew. [...] nie brali udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją udzielająca pozwolenia J. A. na nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] obr. [...] w [...], gmina [...] w ostrej granicy z ich działką. Organ uznał, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę powinien być: inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści oraz zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2010 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania H. i J. F., uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że odwołujący się zarzucili, że prowadzona przez państwa [...] nadbudowa budynku na działce o nr [...] jest niezgodna z warunkami technicznymi i przy aktualizacji granic prawnych pomiędzy działkami [...] i [...] granica uległa przesunięciu na ich niekorzyść. W rezultacie nie wiadomo na czyjej działce prowadzona jest część nadbudowy. Z mapy sytuacyjno-wysokościowej opracowanej w skali 1:500 do celów projektowych, na której wykonano projekt zagospodarowania działki nr [...] w [...], wynika,, że granica przesunięta jest o 1,08 m na rzecz działki nr [...], należącej do Państwa F. Wynika z tego, że istnieje protokół graniczny na podstawie, którego przesunięto granicę pomiędzy działkami nr [...] i [...]. W związku z nową granicą budynki znajdujące się na działce inwestora J. A. obecnie położone są częściowo (w szerokości 1, 08 m) na działce państwa F. Natomiast z opisu technicznego projektu budowlanego wynika, że granica działki przecina istniejący budynek w odległości 1, 12 m od istniejącego budynku sąsiada. Z kolei z protokołu kontroli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r. przeprowadzonej na działce w [...] przy ul. [...] wynika, że od strony budynku sąsiada zachowana została odległość 1, 24 m. Organ odwoławczy stwierdził, że w związku z tym, że nadbudowa realizowana jest w ostrej granicy z działką sąsiednią o nr [...], granica powinna być określona w sposób jasny i precyzyjny, gdyż bez prawidłowo ustalonego przebiegu granicy, nie można ocenić zgodności projektu budowlanego z obowiązującymi warunkami technicznymi - szczególnie w sytuacji, kiedy nadbudowa istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowana jest w ostrej granicy z działka sąsiednią. Organ odwoławczy wskazał, że wydana przez Starostę [...] decyzja z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] o pozwoleniu na nadbudowę istniejącego budynku jednorodzinnego na działce nr [...] w [...] została wydana bez uprzedniego wyjaśnienia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] w [...] oraz przynależności części budynku na szerokości ok. 1, 00 m położonego w granicach działki [...]do istniejącego budynku mieszkalnego państwa [...]. Wobec nie wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy, przez co naruszone zostały art. 7, 8 , 79, 80, 81 kpa., zaskarżoną decyzję uchylić w całości i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia. Na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...]października 2010 r. J. i Z. A. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1) art 77 K.p.a. poprzez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie i w konsekwencji tego błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie i uznanie przez organ, że "wydana przez Starostę [...]decyzja nr [...] z dnia [...].05.2009 roku o pozwolenie na nadbudowę istniejącego budynku jednorodzinnego na działce nr [...] w [...] została wydana bez uprzedniego wyjaśnienia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] w [...] oraz przynależnościami części budynku na szerokości ok. 1,00 m położonego w granicach działki nr [...] do istniejącego budynku mieszkalnego P. [...]" oraz że "granica powinna być określona w sposób jasny i precyzyjny podczas, gdy w postępowaniu tym wyjaśniono szczegółowo kwestie przebiegu granic pomiędzy działkami nr [...] i nr [...]" a z załączonych do akt sprawy dokumentów i map w sposób jasny i precyzyjny wynika przebieg granic działek oraz przebieg granic pomiędzy istniejącymi budynkami i przebieg granicy nadbudowy od strony działki nr [...]; 2) art. 80 K.p.a. poprzez ustalenie, że nie udowodniono, czy nadbudowa na istniejącym budynku jednorodzinnym na działce nr [...] w [...] przebiega w ostrej granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] w [...], czy też przekracza tę granicę na stronę działki [...] i o ile, podczas, gdy zebrany w sprawie materiał dowody w sposób jasny i precyzyjny wskazuje, iż nadbudowa budynku na działce [...] nie przekracza ostrej granicy z działką [...] a fakt posadowienia budynku skarżących na działce nr [...] nie ma znaczenia w niniejszej sprawie; 3) art. 107 § 2 K.p.a. poprzez: -nie przytoczenie przepisów prawa i jednocześnie nie wyjaśnienie podstawy prawnej stanowiska organu zawartego w zaskarżonej decyzji, zgodnie, z którym granica pomiędzy działkami nr [...] i [...] w [...] "powinna być określona w sposób jasny i precyzyjny, podczas, gdy przepis art. 107 § K.p.a. wymaga od organu wyjaśnienia podstawy prawnej wraz z przytoczeniem przepisów prawa; -nie wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w szczególności nie wskazanie dowodów, na których organ się oparł uznając, że granice działek zostały przesunięte, przez co planowana nadbudowa znajduje się w "ostrej granicy", oraz, że należy granice te na nowo ustalić, podczas, gdy przepis art. 107 § 2 k.p.a. nakłada na organ obowiązek zawarcia w uzasadnieniu decyzji tych elementów; 4) § 12 ust. 3 punkt 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez nie zastosowanie tego przepisu i nie uwzględnienie faktu, że zgodnie z tym przepisem, w zabudowie jednorodzinnej dopuszcza się nadbudowę budynku usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 rozporządzenia od granicy z sąsiednią działką budowlaną o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych, gdyż w planowanej nadbudowie na budynku na działce [...] nie ma otworów okiennych lub drzwiowych w ścianie graniczącej z sąsiednią działką, przez co nadbudowa ta może być przeprowadzona w ostrej granicy pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...]. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn, niż to w niej wskazano. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że H. F. pismem z dnia 6 października 2009 r. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...], wskazując, że nie brała udziału w postępowaniu zakończonym przedmiotową decyzji. Złożenie powyższego wniosku o wznowienie postępowania powinno było zainicjować pierwszą fazę postępowania przez właściwy organ, o którym mowa w art. 148 § 1 K.p.a., to jest, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji. Organem tym był Starosta [...]. W tej fazie organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia, określonych w art. 145 § 1 K.p.a. i art. 145a K.p.a. oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 K.p.a. Starosta [...] nie przeprowadził etapu postępowania wstępnego i nie odniósł się do złożonego przez H. F. wniosku z dnia 6 października 2009 r. Dwukrotnie po tej dacie wydał postanowienia o wznowieniu postępowania, jedno z dnia [...] października 2009 r., a drugie z dnia [...] czerwca 2010 r.. Pierwsze postanowienie z dnia [...] października 2009 r. o wznowieniu postępowania wydał z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. z uzasadnieniem, iż wznawia je w związku z pismem H. F. o wznowienie postępowania, która nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją, czyli faktycznie wskazał podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Postanowienie to nieprawidłowo zostało uchylone przez organ wyższego stopnia Wojewodę [...] w trybie zażaleniowym, bowiem taki środek zaskarżenia na postanowienie wydane w trybie art. 147 K.p.a. wówczas nie przysługiwał i postępowanie w sprawie w tym zakresie winno zostać umorzone, natomiast sprawa w tym zakresie została przekazana do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.. Po tym postanowieniu Starosta [...] wydał drugie ze wskazanych wyżej postanowień z dnia [...] czerwca 2010 r. wznawiające postępowanie również z urzędu i wskazał, jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., czyli to, że H. F. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Postanowienie to wydane jest z naruszeniem przepisów o postępowaniu, a to art. 147 K.p.a., mającym wpływ na wynik sprawy, bowiem niedopuszczalne jest wszczęcie z urzędu postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Z tej przyczyny wznowienie następuje tylko na żądanie strony. Zauważyć należy, że wznowienie postępowania może nastąpić z urzędu, gdy inicjatorem wszczęcia tego postępowania jest organ. Natomiast wszystkie czynności procesowe, jakie podejmowały organy w zakresie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...] miały miejsce po dacie 6 października 2009 r. (data złożenia przez H. F. podania o wznowienie do organu). Organy podejmowały czynności, wskazując, że wszczynają postępowanie z urzędu, a zarazem, wskazywały jako przyczynę wznowienia brak udziału H. F. w tym postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją. Takie prowadzenie postępowania, tak jak już wcześniej wskazano, uchybiało przepisom o postępowaniu administracyjnym, w szczególności art. 147 K.p.a., jak i również art. 148 K.p.a. bowiem organ nie podjął czynności wyjaśniających dopuszczalności wznowienia postępowania na wniosek H. F. Te wskazane wyżej uchybienia związane z wadami procesowymi wszczęcia postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też merytoryczne decyzje wydane na podstawie art. 151 K.p.a. należało uchylić w obu instancjach oraz należało uchylić postanowienie wznawiające postępowanie z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wydanie ich było przedwczesne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji prawidłowo rozpozna podanie H. F. dotyczące wznowienia postępowania z uwzględnieniem uwag wskazanych wyżej, mając na uwadze, że podanie to wymaga zbadania z punktu widzenia dopuszczalności wszczęcia postępowania (art. 147 K.p.a., 148 K.p.a. i art. 149 K.p.a.). Etap badania wznowienia postępowania powinien się zakończyć wydaniem postanowienia według reguł przewidzianych w art. 149 K.p.a., ale z uwzględnieniem zmian, jakie w tym przepisie wprowadziła ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. Ustawa o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), która wchodzi w życie 11 kwietnia 2010 r. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjne na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 53, poz. 433 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania wydano na podstawie art. 200 p.p.s.a.