VII SA/Wa 2532/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), , Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2015 r. sprawy ze skargi Rejonowego Zarządu Infrastruktury w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...] na podstawie art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r –Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. w związku z wnioskiem Rejonowego Zarządu Infrastruktury w [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2012 r. Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu E. i W. T., ul. [...] [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr ew. gr [...], obręb [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpił Rejonowy Zarząd Infrastruktury podnosząc, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając ww. wniosek wskazano, że działka objęta inwestycją graniczy bezpośrednio z nieruchomością będącą częścią poligonu [...], na którym odbywają się ćwiczenia wojskowe. Budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego oznacza narażenie mieszkańców na utratę życia i zdrowia ze strony wojsk ćwiczących na terenie poligonu. Wnioskodawca podniósł także, kwestię wydania przedmiotowej decyzji pomimo, że działka objęta inwestycją nie posiada dostępu do drogi publicznej. Nieruchomość oznaczona nr ew. gr [...] w obrębie [...] została zaewidencjonowana w rejestrze gruntów i budynków jako użytek leśny i jest użytkowana przez Rejonowy Zarząd Infrastruktury. Podkreślono ponadto, że do ochrony praw wynikających z użytkowania będącego ograniczonym prawem rzeczowym stosuje się przepisy o ochronie własności. Po dokonaniu oceny ww. wniosku Wojewoda [...] stwierdził, że wniosek ten nie może wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej w nim decyzji, ponieważ nie pochodzi od podmiotu posiadającego legitymację strony postępowania. Organ wskazał, iż z art. 157 § 2 k.p.a. wynika, że żądanie wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności powinno pochodzić od strony. Pokreślił, że podstawę interesu prawnego, stwarzającą dla określonego podmiotu legitymację procesową strony, może stanowić wyłącznie przepis prawa materialnego. Legitymacji takiej nie stanowi natomiast interes faktyczny. W obu postępowaniach tj. w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę jak i w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest przepis art. 28 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ wyjaśnił także, iż przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Dalej organ I instancji podał, że wnioskodawca wywodzi swoje prawo do uczestniczenia strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego na działce nr ew. gr. [...] w obrębie [...], z przysługującego mu prawa użytkowania nieruchomości wchodzących w skład poligonu [...], w tym do posiadającej wspólną granice z działką objętą inwestycją nieruchomości nr ew. gr. [...]. Stan prawny nieruchomości sąsiadujących z inwestycją potwierdza znajdująca się w aktach sprawy umowa z dnia [...] grudnia 2004 r. zawarta pomiędzy Dyrektorem Generalnym Lasów Państwowych a Ministrem Obrony Narodowej, zgodnie z którą działki nr ew. gr. [...], [...],[...],[...], [...], [...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...] zostały przekazane w użytkowanie Rejonowemu Zarządowi Infrastruktury. Organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 244 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121), zwanej dalej k.c. użytkowanie jest ograniczonym prawem rzeczowym. Jest ono zatem prawem na rzeczy cudzej, nie mieszczącym się w zamkniętym katalogu tytułów prawnych do nieruchomości wprost wyszczególnionych w treści art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W związku z tym Wojewoda [...] stwierdził, że Rejonowemu Zarządowi Infrastruktury w [...] mogą przysługiwać wyłącznie uprawnienia wynikające z ograniczonego prawa rzeczowego, a nie z prawa własności, użytkowania wieczystego, czy też zarządu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Po rozpatrzeniu zażalenia Rejonowego Zarządu Infrastruktury w [...] na ww. postanowienie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W ocenie organu odwoławczego zaskarżone rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego nie narusza prawa. Organ odwoławczy podał, że skarżący legitymuje się tytułem prawnym (prawem użytkowania) m.in. działki nr ew. [...], graniczącej bezpośrednio ze sporną inwestycją (projekt zagospodarowania terenu), wynikającym z umowy o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie z dnia 31 grudnia 2004r. (§ 1 ust. 1 pkt 1 ) , dla której Sąd Rejonowy w [...] V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Wskazał, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, interes prawny, o którym mowa w art 28 k.p.a., ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego będący przepisem szczególnym względem przepisu art. 28 k.p.a. Wskazał ponadto, że aby uzyskać status strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę muszą być spełnione kumulatywnie dwie przesłanki, tj. określony podmiot musi posiadać tytuł prawny do nieruchomości w postaci prawa własności, użytkowania wieczystego lub trwałego zarządu oraz jego nieruchomość musi znajdować się w obszarze oddziaływania obiektu. Organ odwoławczy powołał się na piśmiennictwo (A.S Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008, s.160), jak i orzecznictwo sądów administracyjnych (m.in. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2012r., sygn. akt II OSK 1366/11, wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2012r., sygn. akt II OSK 1398/10) w których wskazuje się na brak podstaw do uwzględnienia interesów prawnych wynikających z ograniczonych praw rzeczowych, będących prawami na rzeczy cudzej. Zdaniem organu odwoławczego podmiot, któremu przysługują jedynie uprawnienia wynikające z ograniczonego prawa rzeczowego, posiada wyłącznie interes faktyczny wynikający z tegoż prawa, nie zaś interes prawny, gdyż nie należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaznaczył, że interes prawny podmiotu, o którym mowa wyżej podlega ochronie na gruncie prawa cywilnego, które to regulacje nie stanowią przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Organ II instancji wskazał, że instytucję zarządu nieruchomością o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego regulują art. 43-50 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518). Dalej organ wyjaśnił, że przez tzw. trwały zarząd rozumieć należy ustanawianą w drodze decyzji administracyjnej formę prawną władania nieruchomością stanowiącą własność państwa albo jednostki samorządu terytorialnego przez odpowiednio, państwowe albo samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Organ podkreślił, że w literaturze przedmiotu jedynie trwały zarząd daje podstawę do udziału w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę w charakterze strony (A. Ostrowska, Pozwolenie na budowę, Warszawa 2009, s. 195-196). Mając powyższe na względzie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił stanowiska skarżącego wskazującego na posiadanie przez Regionalny Zarząd Infrastruktury w [...] "atrybutu zarządcy", który jak się wydaje miałby wynikać z posiadanego prawa użytkowania. Organ odwoławczy wskazał także, że umowa o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie z dnia [...] grudnia 2004 r. (zmieniona kolejnymi aneksami) nie przyznaje skarżącemu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (uprawnienia do wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych), w konsekwencji czego nie sposób jest mówić, że sporna inwestycja mogłaby w jakikolwiek sposób ograniczyć skarżącego w zagospodarowaniu (o czym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) działki nr ew. [...], ponieważ takim prawem się on nie legitymuje. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisane wyżej postanowienie wniósł Rejonowy Zarząd Infrastruktury w [...] wnosząc o jego uchylenie oraz postanowienia wydanego przez organ I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez nieprawidłowe jego zastosowanie tj. - naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane poprzez odmowę uznania Rejonowego Zarządu Infrastruktury [...] jako strony postępowania, chociaż jest reprezentantem Skarbu Państwa będącego właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, - naruszenie art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez uznanie drogi leśnej położonej na działce Nr [...] w obrębie [...] za drogę publiczną, - naruszenie art. 33 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego polegające na wydaniu pozwolenia budowlanego pomimo braku uzyskania postanowienia o uzgodnieniu z organem administracji architektoniczno - budowlanej, o którym mowa w art. 82 ust. 1 Prawa budowlanego, projektowanych rozwiązań w zakresie przebiegu i charakterystyki technicznej dróg, linii komunikacyjnych, oraz sieci uzbrojenia terenu wyprowadzonych poza granice terenu zamkniętego, 2) naruszenie prawa procesowego polegającego na: - nieprawidłowym zastosowaniu art. 157 § 2 k.p.a. polegającym na przyjęciu, że Rejonowy Zarząd Infrastruktury nie posiada statusu strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], obręb [...], - nie zastosowaniu regulacji z art. 138 § 2 k.p.a. chociaż istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia wydanego przez organ I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął ponoszone ww. zarzuty. W szczególności podniósł, że jako obecny reprezentant Skarbu Państwa ma interes prawny do brania udziału w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę, bowiem wynik tego postępowania ma wpływ na ograniczenia prawa własności nieruchomości należących do Skarbu Państwa. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy nieprawidłowo zinterpretował regulację art. 43 - 50 ustawy dnia 21 sierpnia 1997 r. "o gospodarowaniu nieruchomościami", albowiem podstawą trwałego zarządu w rozumieniu cytowanej ustawy jest decyzja wydawana przez właściwy organ - art. 45 ust 1. Skarżący wskazał, że w rozpoznawanej sprawie Lasy Państwowe, będące państwową jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej - na podstawie art. 4 ust. 1 i ust. i art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005r., Nr 45, poz. 435), sprawują zarząd lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa. W ramach sprawowanego zarządu nie tylko prowadzą gospodarkę leśną, gospodarują gruntami, ale poprzez Dyrektora Generalnego reprezentują Skarb Państwa w stosunkach cywilno-prawnych w zakresie swojego działania. Istotne jest w tej sprawie - to, że w przypadku gdy określony grunt, który ma być przez Lasy Państwowe - będące państwową jednostką organizacyjną, przekazany na rzecz innej państwowej jednostki organizacyjnej - nie wydaje się wówczas decyzji w trybie art. 48 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem Lasy Państwowe uzyskały zarząd nad lasami na podstawie ustawy a nie decyzji. W takim przypadku przekazanie zarządu nad nieruchomością następuje w trybie ustawy o lasach a nie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący podkreślił, że w ustawie o lasach - jest regulacja art. 40 - zgodnie z którą Dyrektor Generalny, na wniosek zainteresowanego ministra, może przekazać w użytkowanie lasy, grunty, oraz inne nieruchomości, jeżeli za tym przemawiają względy np. obronności, co miało miejsce w tej sprawie. Rejonowy Zarząd Infrastruktury jest jednostką organizacyjną podległą Ministrowi Obrony Narodowej, nie posiadającej osobowości prawnej. Oznacza to, że zawarta pomiędzy jednostkami organizacyjnymi reprezentującymi Skarb Państwa umowa, ma jedynie charakter wewnętrznej regulacji, nie wywołuje skutków cywilnoprawnych, albowiem występuje w takim przypadku tożsamość jednego podmiotu, którym jest Skarb Państwa. Skarżący wskazał, że Lasy Państwowe działają w imieniu Skarbu Państwa dotyczy to także Rejonowego Zarządu Infrastruktury. Skarżący podniósł, że nie jest dopuszczalne zawarcie "normalnej umowy pomiędzy Lasami Państwowymi a Rejonowym Zarządem Infrastruktury", gdyż Skarb Państwa zawarłby umowę sam ze sobą. Zawarta "umowa" z dnia [...] grudnia 2004 r. jest w istocie formą porozumienia zawartego wewnątrz podmiotu jakim jest Skarb Państwa. Oznacza to, że co do przekazanych działek, w tym działki nr [...], Rejonowy Zarząd infrastruktury reprezentuje właściciela jakim jest Skarb Państwa, zatem zdaniem skarżącego powinien zostać dopuszczony do postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]. Zdaniem skarżącego pierwsza przesłanka z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postaci wykazania tytułu prawnego do nieruchomości została spełniona, albowiem właścicielem działek nr [...] graniczącej z działką [...] jest Skarb Państwa reprezentowany przez Rejonowy Zarząd Infrastruktury. Druga z przesłanek o znajdowaniu się nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu także została spełniona. Nadto skarżący zaznaczył, że do granic działki Nr [...] w obrębie [...] ze strony północnej, wschodniej i południowej przylegają tereny leśne, będące własnością Skarbu Państwa uznane za tereny zamknięte. Granica terenu zamkniętego w rejonie działki Nr [...] uwidoczniona jest w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], gdyż gmina nie posiada aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego. Zabudowa działki Nr [...] budynkiem mieszkalnym narusza wykorzystywanie terenu Skarbu Państwa na cele obronności i bezpieczeństwa państwa - poprzez uniemożliwienie prowadzenia szkoleń obronnych państwa, oraz zachowania bezpieczeństwa ludzi i mienia w rejonach ćwiczeń. Nieruchomości przekazane przez Lasy Państwowe do Rejonowego Zarządu Infrastruktury w [...] znajdują się w strefie oddziaływania obiekt, którego dotyczy pozwolenie na budowę, albowiem jego powstanie uniemożliwi korzystanie z tych nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem, gdyż jest on położony w "centrum poligonu" uniemożliwiając tym samym korzystanie z niego jako terenu zamkniętego, który nie powstał "dla celów turystycznych". W świetle powyższego zdaniem skarżącego ma on interes prawny i powinien być stroną postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę obiektów usytuowanych na działce nr [...]. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa. Podstawą prawną wydania zaskarżonych postanowień był przepis art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61a k.p.a. został dodany przez art. 1 pkt 11 ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18) i wszedł w życie 11 kwietnia 2011 r. Celem wprowadzenia tej nowelizacji było odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. W intencji ustawodawcy rozwiązanie takie w sposób bardziej zrozumiały dla wnioskodawców odróżnia etap wstępny dotyczący wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania od etapu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku Oznacza to, że wszczęcie postępowania administracyjnego, w tym dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji, jest uzależnione od wstępnej oceny, czy wnioskodawca jest stroną postępowania, czy też nie posiada takiego przymiotu. Przepis art. 61a k.p.a. wskazuje, że orzec można o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Z przyczynami podmiotowymi mamy do czynienia, m.in. wtedy, gdy wniosek o stwierdzenie nieważności złoży podmiot niebędący stroną w sprawie. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skarżący swój interes prawny wywodzi z faktu bycia użytkownikiem wynikającym z umowy, jaką zawarł Dyrektor Generalny Lasów Państwowych z Ministrem Obrony Narodowej, zgodnie z którą to umową, działki sąsiadujące z działką inwestycyjną zostały przekazane mu w użytkowanie. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stosownie natomiast do treści art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Powołany przepis stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Regulacja ogólna zawarta w k.p.a. doznaje zatem ograniczenia w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę. Można zatem powiedzieć, że mocą art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego lub obowiązku: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W związku z tym, tylko wymienione podmioty są stronami tego postępowania. Zarówno w postępowaniu w sprawie o udzielanie pozwolenia na budowę prowadzonej w trybie zwykłym, jak i w trybie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym, krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być ustalany na podstawie at. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wskazany przepis posługuje się pojęciem obszaru oddziaływania obiektu, przez który – zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane – należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W konsekwencji należy stwierdzić, że podstawą rekonstrukcji interesu prawnego legitymującego do udziału w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę (czy to w trybie zwykłym, czy to w trybie nadzwyczajnym) są właściwe przepisy prawa materialnego, które stanowią podstawę, związanych z projektowanym obiektem, ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. W świetle wskazanych wyżej rozważań, użytkowanie nieruchomości sąsiadującej z inwestycją nie uzasadnia interesu prawnego skarżącego. Stosownie do treści art. 244 k.c. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 2 lipca 2004 r. (Dz. U. Nr 172, poz. 1804) od dnia 19 sierpnia 2004 r., użytkowanie należy do ograniczonych praw rzeczowych, obok służebności, zastawu, spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu oraz hipoteki. Cechą charakterystyczną ograniczonych praw rzeczowych jest to, że są prawami na rzeczy cudzej. Użytkowanie jako ograniczone prawo rzeczowe polega na korzystaniu w oznaczonym zakresie z cudzej rzeczy, wykonywaniu niektórych uprawnień na cudzej rzeczy, przysługujących w zwykłych warunkach właścicielowi. Niewątpliwie skarżący posiada interes faktyczny, wynikający z użytkowania nieruchomości i jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, niemniej interes faktyczny nie stanowi przesłanki do wszczęcia postępowania. Upatrywanie interesu prawnego w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518), w instytucji zarządu nieruchomością, jak trafnie wskazał organ, nie mogą odnieść żądanego skutku w postaci uznania interesu prawnego skarżącego. Tzw. trwały zarząd ustanawiany jest w drodze decyzji administracyjnej, której w niniejszej sprawie nie przedstawiono. Obowiązkiem organu jest zbadanie interesu prawnego podmiotu żądającego wszczęcia postępowania. Rozstrzygnięcie wydane przez organ administracji na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. stanowi prawnoprocesową konsekwencję zastosowania norm prawa materialnego w ustalonym stanie faktycznym. Odnośnie zarzutów, jakie skarżący stawia kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji - z oczywistych względów - nie mogą być przedmiotem oceny Sądu. Z tych względów nie stwierdzając naruszenia art. 61a k.p.a. oraz błędnej wykładni art. 28 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 p.p.s.a.