VII SA/Wa 2532/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Artur Kuś, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r., na podstawie art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018, poz. 2096 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku A. K. z dnia 15 maja 2019r., w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1998r., którą nakazano A. i H.K. rozbiórkę budynku tartaku wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na dz. ew. nr [...], nr [...] w P., gmina [...] - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1998r. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, iż A. K.wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r., wskazując na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] powołał przepis art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi: " gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania ". W kontekście tego przepisu organ przypomniał, że toczyło się już postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z dnia 25 sierpnia 1998r. Postępowanie to zostało zakończone decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2011r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1998r. W wyniku postępowania odwoławczego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją wydaną dnia [...] sierpnia 2011r., utrzymał w mocy decyzję [...]WINB z dnia [...] czerwca 2011r. Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wyrokiem z dnia 16 lutego 2012r., sygn. akt VII SA/Wa 2312/11 skargę oddalił. Wyrok ten jest prawomocny. Wobec powyższego organ stwierdził, że obecny wniosek A. K. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1998r. został wniesiony w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Powyższe czyni niedopuszczalnym ponowne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1998r. Wszczęcie postępowania, a następnie wydanie decyzji w tej sprawie, spowodowałoby, że decyzja obarczona byłaby kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją. Dlatego, organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1998r. [...] WINB stwierdził, że nie jest również uprawniony do odniesienia się do stawianych przedmiotowej decyzji zarzutów, jako że odmowa wszczęcia postępowania jest aktem formalnym, a nie merytorycznym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia A. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji podniósł, że Urząd Rejonowy w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1998 r., nakazał A. i H.K. rozbiórkę budynku tartaku wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...], nr [...] w P., gmina [...]. Po wszczęciu na wniosek A. K. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r., [...] WINB decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r. GINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji [...] WINB z dnia [...] czerwca 2011 r., utrzymał w mocy decyzję organu wojewódzkiego. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lutego 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2312/11 oddalił skargę A[...] K[...] na decyzję GINB z dnia [...] sierpnia 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że przepis art. 61 a k.p.a. dopuszcza możliwość wydania rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Niedopuszczalność przedmiotowa zachodzi między innymi wtedy, gdy strona wystąpi z żądaniem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, która była już uprzednio kontrolowana w trybie art. 156 § 1 k.p.a. i organ administracji odmówił stwierdzenia jej nieważności. GINB wyjaśnił, że decyzja Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r., była już weryfikowana w postępowaniu nieważnościowym, zakończonym decyzją GINB z dnia [...] sierpnia 2011 r., utrzymującą w mocy decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] czerwca 2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności. Wskazał, że jeżeli poprzednio, na żądanie strony, wszczęto postępowanie nadzorcze i odmówiono stwierdzenia nieważności, to nie można jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie. Kolejna decyzja nadzorcza, niezależnie od sposobu rozstrzygnięcia, odmawiająca stwierdzenia nieważności lub stwierdzająca nieważność, byłaby obciążona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (sprawa została już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną) i sama podlegałaby stwierdzeniu nieważności (wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 547/08). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak [...] wniosła A. K. zarzucając mu naruszenie: - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów zawartych w zażaleniu ; - art. 61a k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 a. przez utrzymanie w mocy postanowienia odmawiającego wszczęcie postępowania, w sytuacji gdy nie zaistniały podstawy do wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji; - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez brak uchylenia zaskarżonego postanowienia i orzeczenia co do istoty sprawy tj. stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r., w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca domagała się uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu skargi wskazała, że w dniu [...] sierpnia 1998 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] wydał decyzję nakazującą A. i H. K. rozbiórkę budynku tartaku wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działkach nr [...], [...] w miejscowości P., gmina [...]. Jak wynikało z uzasadnienia tej decyzji budynek tartaku znajdował się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie był przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę. Zgodnie z obowiązującym ówcześnie planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonym Uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 1994 r. budynek tartaku znajdował się częściowo w terenach zabudowy mieszkalno - usługowej z dopuszczeniem usług i rzemiosła o uciążliwości nieprzekraczającej granic lokalizacji oznaczonej symbolem 15 MNU i częściowo w terenach usług turystyki i wypoczynku, oznaczonego symbolem 20 UT. W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa - art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 77 § 1 k.p.a. Kierownik Urzędu Rejonowego nie poczynił żadnych ustaleń faktycznych co do charakteru obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki. Kwalifikacji obiektu budowlanego należało dokonać według przepisów ustawy Prawo budowlane. Najistotniejszym było rozstrzygnięcie, czy w dacie wydawania decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...], obiekt będący przedmiotem postępowania można było uznać za budynek. Przepisy ustawy Prawo budowlane zawierają definicję legalną budynku. Obiekt budowlany bez przegród zewnętrznych, fundamentów bądź bez dachu lub niezwiązany trwale z gruntem nie może być uznawany za budynek. (Z. Niewiadomski. Prawo budowlane. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2006, s. 43.) Tartak w chwili wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r. pozbawiony był cech, które charakteryzują budynek. Nie posiadał ścian, nie był wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych. Z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach postępowania egzekucyjnego, stanowiącej załącznik do protokołu kontroli - oględzin PINB z dnia 17 października 2008 r., wynika, że obiekt nie był wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych. Po wydaniu decyzji z dnia 25 sierpnia 1998 r. nie dokonywano zmian w obiekcie budowlanym (tartaku) skutkujących zmianą kwalifikacji. Kwestionowana decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r., obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną powodującą jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zamiast wydawać postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, powinien uchylić zaskarżone postanowienie i orzec co do istoty sprawy, tj. stwierdzić nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarga jest bezzasadna. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., w świetle którego, gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Inną uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, może być żądanie jego wszczęcia w sprawie już raz ostatecznie rozstrzygniętej. Nie jest kwestionowane, że już wcześniej z wniosku skarżącej z dnia 8 czerwca 2010r. (data wpływu do organu) toczyło się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1998r. Postępowanie to zostało zakończone decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2011r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1998r. W wyniku postępowania odwoławczego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r., utrzymał w mocy decyzję [...]WINB z dnia [...] czerwca 2011r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wyrokiem z dnia 16 lutego 2012r., sygn. akt VII SA/Wa 2312/11 skargę oddalił. Wyrok ten jest prawomocny. W tym stanie faktycznym zasada "res iudicata" stanowiła przeszkodę we wszczęciu ponownego postępowania z wniosku skarżącej z dnia 15 maja 2019r., wobec wcześniejszej konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w oparciu o niezmieniony stan faktyczny i prawny sprawy. Dla ustalenia "res iudicata" istotne było stwierdzenie tożsamości sprawy zakończonej ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011r. O tożsamości można mówić wówczas, gdy istnieje identyczność czterech elementów identyfikujących stosunek administracyjnoprawny: podmiotów, przedmiotu, determinanty faktycznej oraz determinanty prawnej. W analizowanym postępowaniu wszystkie te elementy wykazują tożsamość. Kolejna decyzja nadzorcza, niezależnie od sposobu rozstrzygnięcia, byłaby obciążona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (sprawa została już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną) i sama podlegałaby stwierdzeniu nieważności. Prawidłowe było również wskazanie organu, że nie był on uprawniony do odniesienia się do stawianych przedmiotowej decyzji zarzutów, jako że odmowa wszczęcia postępowania jest aktem formalnym, a nie merytorycznym. W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia zarzucanych w skardze przepisów postępowania ani prawa materialnego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną.