VII SA/Wa 2533/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Protokolant ref. staż. Agnieszka Chustecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi E. P. i G. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. P. i G. W. kwotę 740 zł (słownie siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.W. decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] na podstawie art. 49 ust. 4 i 5 w związku z ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. - (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) oraz art. 104 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zatwierdził projekt budowlany budowy zjazdu oraz drogi tymczasowej na działkach o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. i pozwolił N. Sp. z o.o. na wznowienie robót polegających na budowie zjazdu oraz drogi tymczasowej na działkach o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. oraz nałożył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie inwestycji. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. W dniu 5 października 2009r. pełnomocnik E. P. i G. W. - właścicielek nieruchomości przy ul. [...] w W., zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. W. z wnioskiem o dokonanie kontroli drogi, o budowie której jako bezpośrednie sąsiadki nie były powiadomione. Podczas kontroli w dniu 17 listopada 2009r. ustalono, że inwestor N. Sp. z o. o. na terenie działki nr ew. [...] należącej do Gminy W. i części działki nr ew. [...] należącej do P. S.A. wybudowała z 3 rzędów płyt betonowych tymczasową drogę wzdłuż ogrodzenia nieruchomości przy ul. [...] w W. Przy wykonywaniu prac drogowych dokonano podniesienia terenu oraz wykonano skarpę ze spadkiem w kierunku nieruchomości przy ul. [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. W. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009r. nr [...] - w celu doprowadzenia samowolnie wybudowanej drogi do stanu zgodnego z przepisami ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia: projektu budowlanego drogi, zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czterech egzemplarzy projektu budowlanego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu 16 maja 2011r. pełnomocnik N. Sp. z o. o. złożył uzupełniony projekt budowy zjazdu oraz drogi tymczasowej na działkach nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. sporządzony przez J. P. (posiadającego uprawnienia budowlane o nr [...] oraz legitymującego się przynależnością do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa o nr ew. [...]). Ponadto inwestor złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wcześniej zawieszone postępowanie zostało podjęte, a postanowieniem z dnia [...] maja 2011r. nr [...] ustalono opłatę legalizacyjną dla inwestora. Zobowiązany w dniu 31 maja 2011r. wpłacił wymaganą opłatę legalizacyjną. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 48 ust. 5 przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów traktuje się jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Stwierdził, iż projekt budowlany wykonany jest przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane oraz jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, a projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z decyzją Prezydenta m. W. z dnia [...] kwietnia 2010r. nr [...] o warunkach zabudowy. Po rozpatrzeniu odwołania E. P. i G. W., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ wskazał, że zaskarżona decyzja obarczona jest wadą procesową, która nie pozwala na jej podtrzymanie w trybie postępowania odwoławczego. Postępowanie dowodowe wykazało (protokół oględzin nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r.), że teren pod budowę drogi, został znacznie podniesiony. Wykonano skarpę ze spadkiem w kierunku nieruchomości przy ul. [...]., która znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie z działką o nr ew. [...], istnieje istotna obawa zalewania jej wodami opadowymi, co zostało podniesione w odwołaniu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz pkt 9 Prawa budowlanego, obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając usuwanie ścieków, wody opadowej i odpadów oraz poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Przedłożony projekt budowlany, autorstwa J. P. (nr upr. [...]) w pkt 4 części opisowej zawiera stwierdzenie: "Odwodnienie powierzchniowe w teren". Brak jest jednak wykazania o jaki teren chodzi, czy teren działki, na której prowadzona jest inwestycja, czy też działkę sąsiednią, która w znacznej części jest utwardzona. Organ II instancji stwierdził, że prawidłowość i kompletność prowadzenia inwestycji dotyczy również sposobu odprowadzenia wód opadowych z planowanego obiektu budowlanego. Brak odpowiednich rozwiązań w tym zakresie, w połączeniu z realnym ryzykiem podtapiania działek znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, powoduje niemożność zaakceptowania owej inwestycji przez organy administracji architektoniczno - budowlanej lub nadzoru budowlanego w postępowaniu legalizacyjnym. Ponadto, organ odwoławczy stwierdził, że nie podziela argumentacji zawartej w odwołaniu, dotyczącej braku zgody właściciela (Gminy W.) na wykorzystanie terenu działki o nr ew. [...]. Podkreślił, że inwestor zgodnie z wymogami Prawa budowlanego złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie to złożone zostało pod rygorem odpowiedzialności karnej wynikającej z art. 233 Kodeksu karnego, zatem zgodność takiego oświadczenia z prawem badają stosowne organy ścigania, a nie organ nadzoru budowlanego. Reasumując [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że należało uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji celem przeprowadzenia dodatkowego postępowania w sprawie sposobu odprowadzenia wód opadowych z inwestycji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły E. P. i G. W., dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej jej uzasadnienia i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono: naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 2 pkt 9 a ustawy o samorządzie gminnym, gdyż powinna zostać wydana na rzecz inwestora zgoda na użytkowanie gruntu w formie uchwały Rady m.W., naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotne znaczenie dla sprawy, to jest: art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niezachowanie w toku postępowania zasad praworządności i obowiązku wyjaśnienia z urzędu stanu faktycznego sprawy celem wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, polegające na zaniechaniu przez organ II instancji zbadania, czy firma N. Sp. z o.o. faktycznie wykazała się w postępowaniu budowlanym wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i sprawdzeniami o jakich mowa w art. 49 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w sytuacji braku posiadania przez N. Sp. z o.o. zgody Burmistrza Dzielnicy W. m.W. na wykorzystanie w/w działki na dojazd do inwestycji na działkach nr [...] z obrębu [...], przez co został naruszony słuszny interes stron, a także interes społeczny; art. 8 k.p.a. przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa i przekonywania oraz obowiązku zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego; art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez wadliwość uzasadnienia decyzji polegającą na braku wyczerpującego przedstawienia dowodów i dowolnej ich ocenie oraz nie rozpatrzeniu zarzutu podniesionego w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, przez co organ II instancji dopuścił się jednocześnie naruszenia art. 11 k.p.a., gdyż nie dołożył należytej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Skarżące stwierdziły, że aczkolwiek decyzja organu II instancji jest dla nich zadowalająca, to jednak organ nie przekonał ich o słuszności swojego rozstrzygnięcia, gdyż nie dołożył należytej staranności przy uzasadnieniu argumentów i przesłanek decyzji. Zdaniem skarżących, organy administracji publicznej w sposób dowolny i niedbały przeprowadziły postępowanie dowodowe, naruszając art. 77 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wezwany przez Sąd do uzupełnienia akt sprawy, pismem z dnia 6 marca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.W. poinformował, że nie dysponuje projektem budowlanym budowy zjazdu oraz drogi tymczasowej na działkach nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., gdyż został on oddany inwestorowi i zwrócony jako projekt uzupełniony. Wskazał, że projekt budowlany zjazdu oraz drogi tymczasowej na działkach nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. został odesłany przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wraz z decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...], a następnie w dniu 22 września 2011 r. odebrał go inwestor celem uzupełnienia. W dniu 4 października 2011 r. inwestor przedłożył 4 egzemplarze uzupełnionego projektu. Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.W. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] zatwierdzono uzupełniony projekt budowlany i pozwolono N. Sp. z o.o. na wznowienie robót polegających na budowie zjazdu oraz drogi tymczasowej na działkach nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. oraz nałożono obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. inwestycji. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższa uwaga ma szczególne znaczenie, gdy zważyć na zaskarżenie decyzji w zakresie jej uzasadnienia, a następnie wskazanie zarzutów materialnoprawnych oraz procesowych związanych z postępowaniem ją poprzedzającym, w tym postępowaniem dowodowym. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że podstawę rozstrzygnięcia stanowią okoliczności, które Sąd winien wziąć pod uwagę z urzędu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja organu II instancji uchylająca - w trybie art. 138 § 2 k.p.a - decyzję pierwszoinstancyjną i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Przepis ww. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zasadą postępowania administracyjnego jest jego dwuinstancyjność. Organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w jej całokształcie. Wynika to z przepisu art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie kompetencje kasacyjne. Przepis art.138 § 2 k.p.a. daje możliwość organowi odwoławczemu uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji tylko wówczas, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Chodzi tu o sytuację, gdy postępowanie organu I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (w takim przypadku organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne), postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe ( organ odwoławczy musiałby przeprowadzić całe lub w znacznej części postępowanie wyjaśniające). Konieczność zaś przeprowadzenia dowodu uzupełniającego lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, wyłączając tym samym dopuszczalność kasacji decyzji. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 k.p.a. w związku z treścią art. 136 przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Kierując się powyższą argumentacją Sąd stwierdza, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ drugiej instancji nie miał podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Wbrew wskazaniom organu drugiej instancji, przesłanką uchylenia decyzji nie może być stwierdzenie braku przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w zakresie sposobu odprowadzania wód opadowych z terenu inwestycji. W nawiązaniu do uzasadnienia zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza też, że zawiera ono sprzeczność - z jednej strony dochodzi do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, wobec potrzeby ponownej oceny materiału dowodowego, z drugiej zaś organ dokonał własnej oceny przedmiotowej inwestycji pod względem rozwiązań dotyczących sposobu odprowadzania wód opadowych z planowanego obiektu budowlanego, przy czym oparł się nie tylko na kontrolowanym projekcie, ale także na stanie faktycznym istniejącym w terenie. Sąd zobowiązany był do dokonania oceny zaskarżonej decyzji na datę jej wydania. Postępowanie, jakie nastąpiło po jej wydaniu, a w szczególności kolejne decyzje nie miały wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji i nie mogły być także przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu. Organ orzekający w sprawie, po niniejszym wyroku, będzie związany nie tylko wyrokiem, ale zobowiązany także do uwzględnienia stanu sprawy, jaki wynikać będzie z ostatecznych decyzji, jakie w tej sprawie zapadły. Mając na uwadze powyższą argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).