VII SA/Wa 2537/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi M. J.i M. J. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za bezpodstawne skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wydał w dniu [...] marca 2011 r. postanowienia: 1. nr [...] o nałożeniu na M. J. i M. J. grzywny w celu przymuszenia w kwocie 5 000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, nałożonego decyzją tego organu nr [...]z dnia [...] maja 2009 r.; 2. nr [...]o nałożeniu na M. J. i M. J. grzywny w celu przymuszenia w kwocie 31 577,34 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, nałożonego decyzją tego organu nr [...] z dnia [...] maja 2009 r.; 3. nr [...]o nałożeniu na M. J. i M. J. grzywny w celu przymuszenia w kwocie 119 370 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, nałożonego decyzją tego organu nr [...]z dnia [...] maja 2009 r.; 4. nr [...]o nałożeniu na M. J. i M. J. grzywny w celu przymuszenia w kwocie 146 904,68 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku, nałożonego decyzją tego organu nr [...]z dnia [...] maja 2009 r. Decyzje te nakazywały rozbiórkę łącznie czterech obiektów budowlanych, znajdujących się na działce nr ew. [...]we wsi [...], gm. [...]. Ww. postanowienia zostały skontrolowane w administracyjnym toku instancji, a następnie, wobec złożenia przez zobowiązanych skarg do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, również przez tutejszy Sąd odpowiednio w sprawach VII SA/Wa 1231/11, VII SA/Wa 1230/11, VII SA/Wa 1229/11 i VII SA/Wa 1228/11 (wszystkie skargi zostały oddalone, wyroki są prawomocne). Wskazane kwoty nie zostały przez zobowiązanych wpłacone, wobec czego organ wystosował upomnienie nr [...]z dnia [...] maja 2013 r., które zostało doręczone M. J. w dniu 21 maja 2013 r., a wobec M. J. uznane za doręczone w dniu 4 czerwca 2013 r. W dniu [...] września 2013 r. wierzyciel – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] – wystawił tytuł wykonawczy nr [...], skierowany do Naczelnika Urzędu Skarbowego [...]celem wszczęcia egzekucji o charakterze pieniężnym. W związku z doręczeniem tytułu wykonawczego M. J. wniosła do Naczelnika Urzędu Skarbowego [...]zarzuty dotyczące niniejszej egzekucji, którą Naczelnik przekazał wierzycielowi celem zajęcia stanowiska. Postanowieniem nr [...]z dnia [...] lipca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]uznał zarzuty za bezpodstawne. Z uwagi na solidarne zobowiązanie do uiszczenia grzywny organ przyjął – obok domniemania doręczenia – że treść upomnienia była M. J. znana, bowiem swój egzemplarz odebrał jej mąż. Postanowieniem nr [...]z dnia [...] września 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu zażalenia M. J., utrzymał ww. postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał katalog okoliczności, które zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji mogą być podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, uznając, że zarzut podniesiony przez zobowiązaną stanowi przesłankę z art. 33§ 1 pkt 7 tej ustawy. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie taka przesłanka nie zaistniała. Wskazał, że jakkolwiek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] podjął próbę doręczenia zobowiązanej upomnienia z dnia [...] maja 2013 r. przed skierowaniem do egzekucji pieniężnej kwot należnych grzywien w celu przymuszenia, to jednak – zgodnie z wówczas obowiązującymi przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (uchylonego z dniem 22 maja 2014 r.) – nie był do tego zobligowany. Zgodnie z pkt 3e § 13 cyt. rozporządzenia, postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadku, gdy egzekucja dotyczy należności z tytułu grzywien w celu przymuszenia nakładanych w postępowaniu egzekucyjnym obowiązków o charakterze niepieniężnym. Odnosząc się do zarzutów zażalenia, organ wskazał, że nie dopatrzył się nieprawidłowości związanych z uzasadnieniem przez organ powiatowy stanowiska zajętego w sprawie. W postanowieniu nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]zajął stanowisko względem zarzutów zobowiązanej jako wierzyciel, co oznacza, że miał ustosunkować się do nich i ocenić je przed tym jak zostaną rozpatrzone przez organ egzekucyjny, tj. Naczelnika Urzędu Skarbowego [...]. Organ podkreślił, że sytuacja finansowa zobowiązanych pozostaje bez wpływu na toczącą się egzekucję. Kwoty grzywien, którymi obciążono M. i M. J., wynikają z faktu niewykonania przez nich obowiązków nałożonych ostatecznymi decyzjami administracyjnymi. Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. J. i M. J., zarzucając naruszenie: 1) art. 27 § 3, art. 15 § 1 w związku z art. 33 pkt 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu administracyjnym w administracji, poprzez brak doręczenia i dołączenia do tytułu wykonawczego dowodu doręczenia upomnienia z dnia [...] maja 2013 r., co skutkuje tym, że egzekucja nie została -wszczęta; 2) niewłaściwe zastosowanie przepisów § 3-5 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, polegające na rażącym naruszeniu procedury doręczenia upomnienia, poprzez uznanie, że zostało doręczone, pomimo że nigdy nie zostało doręczone, 3) art. 7, art. 107 § 2-5 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 i 144 k.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego, naruszenie zasady prawdy obiektywnej, brak wyczerpującego zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego, a przede wszystkim nierozpatrzenia merytorycznie zażalenia skarżącej, 4) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 2, art. 7 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 15 § 1 i art. 27 ust. 3 (w dacie wystawiania upomnienia oraz w dacie przesłania tytułu do organu egzekucyjnego), polegającą na tym, że postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadku, gdy egzekucja dotyczy należności z tytułu grzywien w celu przymuszenia, co narusza konstytucyjną demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej oraz równego traktowania wszystkich podmiotów przez władze publiczne. W ocenie skarżących, z akt sprawy jednoznacznie i bezspornie wynika, że wierzyciel był bezwzględnie zobowiązany dołączyć do tytułu dowód doręczenia upomnienia - poz. 79 Tytułu Wykonawczego [...]z [...] września 2013 r., zgodnie z art. 27 § 3 w zw. z art. 15 u.p.e.a. Wierzyciel w wystawionym Tytule Wykonawczym nie stwierdził, że doręczenie upomnienia nie było konieczne z mocy art. 15 § 1 u.p.e.a. We wzmiance w tytule wykonawczym o podstawie prawnej braku obowiązku doręczenia upomnienia należy wskazać konkretny przepis stanowiący o braku tego obowiązku, co wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 1999 r., sygn. akt III SA 8330/98. Wierzyciel w poz. 80 tytułu nie określił braku tego obowiązku. W świetle powyższego dowód doręczenia upomnienia był wymagany. Wskazali, że w sprawie nie mogło mieć zastosowania rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, bowiem zostało ono uchylone z dniem 22 maja 2014 r. Ponadto podnieśli, że organy wprowadziły nowe określenie nieznane ustawie, tj. że treść upomnienia była znana zobowiązanej, choćby z egzemplarza doręczonego jej mężowi. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]nr [...]z dnia [...] lipca 2014 r., uznające zarzuty wierzyciela za bezpodstawne. Postanowienie to jest prawidłowe, choć jego uzasadnienie zostało niefortunnie zredagowane. Podstawowym zarzutem skargi jest niedoręczenie M. J. upomnienia (art. 33 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm., dalej: u.p.e.a.). Z akt administracyjnych wynika, że organ wystosował do obydwojga skarżących upomnienie nr [...]z dnia [...] maja 2013 r. Przesyłka adresowana do M. J. (wysłana na prawidłowy adres) była dwukrotnie awizowana, nie została odebrana i wróciła do nadawcy, natomiast M. J. swoją przesyłkę odebrał w dniu 21 maja 2015 r. Postępowanie egzekucyjne objęte skargą – co podnosi organ – toczyło się w czasie obowiązywania rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2001 r., nr 137, poz. 1541, dalej: rozporządzenie). § 13 pkt 3 lit. e rozporządzenia stanowił, że postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadkach, gdy egzekucja dotyczy należności z tytułu grzywien w celu przymuszenia nakładanych w postępowaniu egzekucyjnym obowiązków o charakterze niepieniężnym. Niewątpliwie grzywna nałożona w celu przymuszenia do wykonania nakazu rozbiórki stanowi grzywnę, o której mowa w § 13 pkt 3 lit. e rozporządzenia. Stwierdzić zatem należy, że organ miał prawo odstąpić od doręczenia upomnienia. Tytuł wykonawczy [...], wystawiony dla M. J. i M. J., stanowi formularz wielopozycyjny o oznaczeniu TYT-2. Jako pierwszy zobowiązany wymieniony jest M. J., zaś w pozycji [...] jako dzień doręczenia upomnienia wskazano 21 maja 2013 r. (czyli datę, w której upomnienie odebrał M. J.). Do tytułu wykonawczego dołączono formularz danych identyfikacyjnych współmałżonka, wskazujący jako współzobowiązaną M. J.. W formularzu w poz. 80 nie wskazano podstawy prawnej braku obowiązku doręczenia upomnienia, co oznacza, że organ nie mógł powoływać się na § 13 pkt 3 lit. e cyt. rozporządzenia. Podkreślić należy, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zawarto rozwiązań dotyczących doręczania zobowiązanemu dokumentów. Zgodnie z art. 18 u.p.e.a. do doręczeń stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego [por. Cezary Kulesza, Komentarz do art. 32 w: (red.) D. K., Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, wyd. Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2010, s. 399]. Wynika to także z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 1999 r., sygn. akt III SA 8328/98 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Tak więc w sytuacji, w której zobowiązany nie odbierze upomnienia, można uznać je za doręczone na podstawie art. 44 § 4 k.p.a., jeśli było prawidłowo zaadresowane i dwukrotnie awizowane. Przesłanki te w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione, zatem Sąd stwierdza, iż nie było przeszkód, by uznać upomnienie wysłane M. J. za doręczone. Nie doszło zatem do naruszenia § 3-5 rozporządzenia. Jednocześnie wskazać należy, że "doręczenie upomnienia" nie oznacza, że upomnienie musi rzeczywiście zostać odebrane przez jego adresata – takie rozumienie tego sformułowania doprowadziłoby do paraliżu postępowania egzekucyjnego poprzez unikanie przez zobowiązanych odbioru korespondencji. Jeśli korespondencja jest uznana za doręczoną, to wywiera ona taki sam skutek, jak korespondencja doręczona adresatowi osobiście. Z tych samych powodów organ nie naruszył także art. 27 § 3 i art. 15 § 1 w związku z art. 33 § 1 pkt 7 (w skardze błędnie wpisano art. 33 pkt 7) ani art. 2, art. 7 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 15 § 1 i art. 27 ust. 3 u.p.e.a Uchylony z dniem 21 listopada 2013 r. art. 27 § 3 u.p.e.a. stanowił, że do tytułu wykonawczego wierzyciel dołącza dowód doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podaje w tytule wykonawczym podstawę prawną braku tego obowiązku. Organ co prawda w rubryce 79 wpisał tylko jedną datę, jednak dołączył do tytułu wykonawczego dowód doręczenia upomnienia M. J. oraz uznane za doręczone na podstawie art. 44 § 4 k.p.a. upomnienie skierowane do M. J.. Uczynił zatem zadość obowiązkom określonym ww. przepisami. W ocenie Sądu organ nie naruszył art. 7, art. 107 § 2-5 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 i 144 k.p.a. Organ zebrał i rozpatrzył całość materiału dowodowego, rozpoznał zarzuty zażalenia i, choć uzasadnienie postanowienia ma pewne niedostatki, załatwił sprawę w sposób poprawny merytorycznie, utrzymując w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku.