VII SA/Wa 2537/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2018 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z [...] lutego 2017 r., znak: [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia na wniosek M. M. nieważności decyzji Starosty [...] z [...] września 2016 r., nr [...], znak: [...], uchylającej decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2006 r., nr [...], znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą E. S. (obecnie S.) pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], w [...]. Od powyższej decyzji organu I instancji M. M. złożyła w przepisanym terminie odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB"). GINB na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm.; "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania M. M. od decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podniósł, że istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest wyłącznie ustalenie czy akt administracyjny, którego postępowanie dotyczy, dotknięty jest co najmniej jedną z przesłanek nieważnościowych przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nadzorcze jest więc samodzielnym postępowaniem administracyjnym, ograniczonym wyłącznie do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy GINB wskazał, że przedmiotem postępowania było wyłącznie zbadanie czy ww. decyzja Starosty [...] z [...] września 2016 r. (uchylająca, na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2006 r.) nie jest obarczona co najmniej jedną z enumeratywnie wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. wad, których wystąpienie obliguje organ administracji publicznej do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia. Organ podniósł, że zgodnie z treścią art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290, według stanu na dzień wydania decyzji organu I instancji; "Prawo budowlane") właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę właściwy w sprawie organ nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz, w razie potrzeby, wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. GINB podniósł, że w realiach niniejszej sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z [...] czerwca 2015 r., znak: [...], nakazał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego E. S. w terminie do 31 października 2015 r. przedłożenie projektu budowlanego zamiennego ww. obiektu uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz wniosku o wydanie pozwolenia na wznowienie robót albo jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, z uwagi na stwierdzenie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] listopada 2015 r., znak: [...], uchylił ww. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w części dotyczącej terminu na przedłożenie wymaganych dokumentów i wskazał nowy termin do przedłożenia dokumentów wymienionych w ww. decyzji PINB. W pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wobec powyższej decyzji powiatowego i wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego Starosta [...] zobowiązany był do wydania na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego decyzji uchylającej pozwolenie na budowę. Odwołując się do orzecznictwa sądowo-administracyjnego organ II instancji stwierdził, że decyzja w oparciu o art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego powinna zostać wydana niezwłocznie po wydaniu ostatecznej decyzji w przedmiocie obowiązku określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Jednocześnie, jeżeli organ nadzoru budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę wyda decyzję nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, to organ który wcześniej wydał pozwolenie na budowę je uchyla. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, wydając rozstrzygnięcie na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, jest związany treścią decyzji, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i nie może dokonywać samodzielnej oceny stanu faktycznego sprawy w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego. GINB stwierdził ponadto, że kwestia tytułu prawnego do nieruchomości nie podlega ocenie w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Bez wpływu na rozstrzygnięcie organu II instancji pozostawała również kwestia wycofania z obiegu prawnego decyzji Starosty [...] z [...] września 2007 r., nr [...]. Jednocześnie GINB nie stwierdził, aby w odniesieniu do decyzji Starosty [...] z [...] września 2016 r., nr [...], została spełniona którejkolwiek z przesłanek wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GINB z [...] sierpnia 2017 r. złożyła M. M. wnosząc o jej uchylenie, o uchylenie decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2017 r., nr [...], oraz decyzji Starosty [...] z [...]września 2016 r., nr [...], a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Na podstawie art. 154 p.p.s.a. skarżąca wniosła także o zasądzenie odpowiedniej sumy pieniężnej w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim od organu lub od organów administracji państwowej odpowiedzialnych za orzekanie w sprawie toczącego się przewlekle od 6 lat postępowania administracyjnego. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego, a zwłaszcza art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. wobec utrzymania w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2017 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] września 2016 r.; 2. naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie art. 156 § 2 k.p.a.; 3. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie i interpretację art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz.718.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. Realizując powyższe uprawnienia sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał za prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny zaistniały w sprawie i opisany we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia, w związku z czym sąd przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu GINB z [...] sierpnia 2017 r. (zob.: uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Materialnoprawną podstawę orzekania w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Nie powielając wszystkich ustaleń organu, szczegółowo wymienionych w zaskarżonej decyzji, a które sąd uznaje za prawidłowe, należy zwrócić uwagę, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a., a służącej ochronie takich wartości jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego powodu tryb ten może być zastosowany tylko w przypadku bezspornego ustalenia wystąpienia kwalifikowanych wad decyzji określonych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Przesłanka rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wystąpi wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W rozpoznawanej sprawie uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę nie nastąpiło na skutek stwierdzenia jej wadliwości w postępowaniu nieważnościowym, w związku z czym chybiony jest zarzut rażącego naruszenia prawa poprzez niezastosowanie przez organy architektonicznobudowlane w odniesieniu do tej decyzji art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenie czasowe stwierdzenia nieważności decyzji. Z akt sprawy nie wynika też, by toczyło się postępowanie nadzwyczajne zmierzające do usunięcia kwalifikowanej wadliwości decyzji o pozwoleniu na budowę, przez uchylenie we wznowionym postępowaniu administracyjnym bądź stwierdzenie nieważności decyzji, które to postępowania zgodnie z utrwalonym orzecznictwem mają pierwszeństwo w stosunku do uchylenia decyzji w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Wniosek skarżącej o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty [...] nr [...] z [...] kwietnia 2006 r. zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej pozwolenia na budowę został rozstrzygnięty odmownie ostatecznym postanowieniem Wojewody [...] z [...] października 2015 r., utrzymującym w mocy zaskarżone postanowienie Starosty [...] z [...] sierpnia 2015 r. o odmowie wznowienia postępowania. Uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpiło w wyniku stwierdzenia niezgodnego z prawem postępowania inwestora, który w trakcie budowy w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W stosunku do obiektu budowlanego zostało wszczęte postępowanie naprawcze w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, w toku którego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego wydał decyzję nakładającą obowiązki. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 obliguje organ administracji architektoniczno-budowalnej do wydania w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowalnego decyzji o uchyleniu pozwolenia na budowę. Organ nie jest ograniczony żadnym terminem do wydania takiej decyzji i może to uczynić najwcześniej, gdy stanie się ostateczna decyzja organu nadzoru budowlanego nakładająca obowiązki. Reasumując uznać należy, że nie doszło do naruszeń przepisów wymienionych w skardze, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dysponował materiałem wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się również naruszeń przepisów prawa procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Wydane w sprawie decyzje zawierają wszelkie określone prawem elementy. Organy w sposób wystarczający wyjaśniły również motywy zaskarżonych rozstrzygnięć, a uzasadnienia decyzji spełniają wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.