VII SA/Wa 2539/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), sędzia WSA Mirosław Montowski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2021 r. znak [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności celem zapobieżenia szkodom I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] października 2021 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: SKO), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia odwołania Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] (dalej: GDDKiA) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2021 r. nr [...]. W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, SKO stwierdziło, że w związku z wystąpieniem pismami z 19 i 22 października 2020 r. Z. Ś. i D. P. (współwłaściciele działki nr ew. [...]) oraz L. R. i M. B. (współwłaściciele działek nr ew. [...] i [...]) dotyczącym zmiany stanu wody na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] i [...] w miejscowości [...] ze szkodą dla działek nr ew. [...], [...] i [...] Wójt Gminy [...] pismem z 16 listopada 2020 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania w tejże sprawie, a następnie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z [...] czerwca 2021 r. na podstawie art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 624 ze zm.), dalej: p.w. nakazał Skarbowi Państwa - GDDKiA jako właścicielowi działek nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] i [...] wykonanie: a) dwóch przepustów pod zjazdami z drogi [...] na działki nr ew. [...] i [...]; przepusty powinny mieć średnicę 0,3 m o rzędnych dna równych najniższym rzędnym obecnego terenu w sąsiedztwie nasypów; b) zlikwidowanego rowu po zachodniej stronie nasypu pod drogę na ulicy [...] (na działce nr ew. [...] 1), na odcinku od ulicy [...] do drogi [...]. Rów powinien mieć rzędne dna 117,30 m n.p.m. na wylocie do rowu przy ulicy [...] i 117,45 m n.p.m. przy drodze [...]; c) odmulenia rowu przy ulicy [...] od ulicy [...] w kierunku odpływu wody, na długości co najmniej 200 m, w terminie 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że 15 grudnia 2020 r. przeprowadził oględziny, podczas których ustalił, iż droga serwisowa [...] wzdłuż działek nr ew. [...],[...] i [...] jest wyniesiona ponad poziom o około 2 m. Zjazdy z drogi serwisowej są z dużym spadkiem w kierunku powyższych działek. Z uwagi na brak jakiegokolwiek odwodnienia pomiędzy działki, podczas opadów woda opadowa spływa wprost na działki wnioskodawców. Ponadto brak przepustów pod zjazdami powoduje stagnacje wody, a przy większych opadach przepływ na działki sąsiednie. W związku z tym, że zmiana stosunków wodnych wymaga wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów czy obliczeń, postanowieniem z [...] stycznia 2021 r. dopuszczony został dowód z opinii biegłego dra hab. inż. J. L. w zakresie zmiany stanu wody na wskazanych wyżej działkach. Organ dokonując oceny całości zgromadzonego materiału dowodowego, w tym przede wszystkim opinii biegłego, którą uznał za pełną i merytorycznie spójną, stwierdził, że na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] i [...] nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie ze szkodą dla działek nr ew. [...],[...] i [...]. Zmiany związane były z przebudową trasy [...], wybudowaniem drogi serwisowej [...] oraz wybudowaniem ulicy [...] na nasypie w konstrukcji oporowej na trasie naturalnego spływu wód i jednoczesnym zlikwidowaniem istniejącego uprzednio po jej zachodniej stronie rowu odprowadzającego te wody do rowu przy ul. [...]. Wyjaśnił, że dodatkowo, na działkę nr ew. [...] o szerokości 1-2 m, położoną po zachodniej stronie nasypu drogowego odprowadzana jest woda z odwodnienia nasypu. Woda ta gromadzi się w nieckach powstałych na skutek usypania grobelek od strony działki nr ew. [...], w których stagnuje i przesiąka na działkę sąsiednią nr ew. [...]. W efekcie podtopień dochodzi do realnych szkód w postaci zalewania działek nr ew. [...],[...] i [...], co należy uznać za wystąpienie sytuacji, do której nawiązuje art. 234 p.w. SKO nie uwzględniając złożonego pismem z 9 lipca 2021 r. odwołania GDDKiA, decyzją z [...] października 2021 r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2021 r. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 234 ust. 3 p.w. i wyjaśnił, że zgodnie z przedłożoną w sprawie opinią biegłego doszło do zmiany stanu wody na gruncie w związku m.in. z budową drogi [...] i likwidacją rowu przy ul. [...]. W ich wyniku w okresach wysokiego poziomu wody gruntowej i intensywnych opadów woda spływająca z działek nr ew. [...],[...],[...],[...] i [...] podtapia działki nr ew. [...], [...] i [...]. Odprowadzenie wody z odwodnienia nasypu ul. [...] skutkuje przesiąkaniem wody na działkę nr ew. [...]. Zgodnie z opinią biegłego, dokonane zmiany powodują niekorzystne oddziaływanie na stosunki wodne działek wnioskodawców. Mając powyższe na względzie, biegły wskazał środki mające wyeliminować negatywne skutki budowy drogi i działań im towarzyszących. W ocenie organu odwoławczego, przedstawiona opinia biegłego jest prawidłowa. Została przeprowadzona wizja lokalna wraz z badaniem przedmiotowego terenu. W toku przeprowadzania ww. opinii biegły przeanalizował różne czynniki. Nie oparł się na twierdzeniach wnioskodawców, tylko przeprowadził w tym zakresie własne obserwacje i obliczenia, a wnioski zawarł w obszernym uzasadnieniu opinii. Mając powyższe na względzie, zdaniem SKO, uznać należało, że w toku postępowania ustalono, iż zmiany na terenie działek nr ew. [...],[...],[...],[...],[...] i [...] wywołały szkodliwy wpływ m.in. na działki wnioskodawców. Istniały zatem podstawy do zastosowania art. 234 ust. 3 p.w. Organ I instancji, nakładając obowiązki w zaskarżonej decyzji, oparł się w tym zakresie na zaleceniach biegłego, co należy uznać za wypełniające ww. normę prawa materialnego. Odnosząc się do zarzutów odwołania, SKO zauważyło, że ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376), dalej: u.d.p., jest aktem prawnym regulującym kwestie związane z drogami i ich zarządzaniem, natomiast p.w. reguluje gospodarowanie wodami, korzystanie z wód, ochronę zasobów wodnych oraz zarządzanie nimi. W przedmiotowej sprawie obowiązki nałożone zaskarżoną decyzją wynikają z naruszenia przez właściciela stosunków wodnych (pewnego stanu faktycznego), stąd też organ administracji był uprawniony do nałożenia na podstawie ww. przepisów p.w. wskazanych obowiązków na właściciela nieruchomości. Art. 29 ust. 3 u.d.p. nie może stanowić podstawy do odmowy realizacji działań nałożonych na naruszającego stosunki wodne właściciela terenu. Zgodnie z art. 234 ust. 1 p.w. właściciele nieruchomości nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Naruszenie powyższego skutkuje nałożeniem obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub obowiązków, które mają zniwelować dokonane naruszenie. Ww. przepis nie wskazuje na wyjątki w tym zakresie, w tym badanie "legalności" stanu sprzed dokonanych zmian. Odnosząc się do kwestii odmulania, organ administracji prowadząc postępowanie powinien stosować adekwatne i najmniej uciążliwe rozstrzygnięcia. W powyższe, jak zauważył SKO, wpisuje się brak nałożenia obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego (co w przedmiotowej sprawie oznaczałoby cofnięcie sprzed budowy układu drogowego), ale nałożenie mniej uciążliwego obowiązku (odmulenie istniejącego rowu). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję SKO z [...] października 2021 r. złożyła GDDKiA, zaskarżając decyzję w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...]. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1) art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w konsekwencji bezkrytyczne pominięcie, że likwidacja rowu przy ul. [...] w ramach budowy drogi ekspresowej [...] była realizowana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego - decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] maja 2016 r. nr [...], co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem art. 234 ust. 3 p.w.; 2) art. 410 p.w. w zw. z 19 k.p.a. poprzez pominięcie, że organem właściwym w sprawach szkód spowodowanych na skutek realizacji pozwolenia wodnoprawnego jest organ wydający to pozwolenie, co skutkowało wydaniem decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, a w konsekwencji zrealizowało przesłankę nieważności postępowania, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.; 3) art. 234 ust. 3 p.w. poprzez nakazanie wykonania zlikwidowanego rowu po zachodniej stronie nasypu pod drogę na ul. [...] (na działce nr ew. [...]), na odcinku od ul. [...] do drogi [...], podczas gdy likwidacja tego rowu nastąpiła na podstawie decyzji Marszałka Województwa [...] udzielającego pozwolenia wodnoprawnego, co doprowadziło do rozstrzygnięcia sprawy, która została poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, a w konsekwencji stanowiło realizację przesłanki nieważności postępowania, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.; 4) art. 234 ust. 3 p.w. poprzez nakazanie wykonania 2 przepustów pod zjazdami z drogi [...] na działki nr ew. [...] i [...], podczas gdy budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, co w konsekwencji skutkowało naruszeniem art. 29 ust. 1 u.d.p. Powyższe zarzuty skarżący rozwinął w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] października 2021 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja SKO narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, nałożony w art. 77 § 1 k.p.a., stanowi gwarancję realizacji zasady prawdy obiektywnej (materialnej) statuowanej przepisem art. 7 k.p.a. Z art. 77 § 1 k.p.a. należy wyprowadzić wniosek, że obowiązek zgromadzenia materiału dowodowego i dokonania oceny jego znaczenia dla sprawy spoczywa na organie administracji publicznej prowadzącym postępowanie. Działanie wbrew temu obowiązkowi, a zatem zaniechanie podjęcia przez organ administracji publicznej czynności procesowych zmierzających do zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego stanowi uchybienie przepisom postępowania administracyjnego skutkujące wadliwością decyzji. Nie może budzić wątpliwości, że aby zrealizować obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, organ administracji publicznej powinien określić zakres postępowania dowodowego. Fakty wymagające stwierdzenia oraz środki dowodowe temu służące pozostają zależne w bezpośredni sposób od przepisów prawa materialnego, które treść uprawnień i obowiązków podlegających konkretyzacji przez organ administracji w decyzji łączą z wystąpieniem określonego stanu faktycznego. W rozpatrywanej sprawie SKO trafnie uznało, że żądanie zgłoszone przez wnioskodawców pismami z 19 i 22 października 2020 r. mające związek ze spowodowaniem zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływającego na grunty wnioskodawców (działki nr ew. [...],[...] i [...] w miejscowości [...]) wymagało potwierdzenia, że faktycznie doszło do wskazanej zmiany stanu wody i że stan ten negatywnie oddziałuje na sytuację prawną stron, co z uwagi na charakter przyjmowanych ustaleń zasadniczo kazało organowi niedysponującemu stosowną wiedzą specjalną oprzeć się na wnioskach nie tylko wynikających z oględzin i składanych wyjaśnień, ale przede wszystkim z opinii powołanego biegłego posiadającego specjalistyczne przygotowanie i wiedzę z zakresu hydrologii i gospodarki wodnej (art. 84 § 1 k.p.a.). Taka opinia (opinia dra hab. inż. J. L. z kwietnia 2021 r., k. 43-59) została do akt włączona, niemniej organ odwoławczy nie dostrzegł tego, że jej treść wskazuje na to, że biegły swoją oceną objął teren znajdujący się pomiędzy ul. [...] a nowo wybudowanymi drogami – ul. [...] i drogą [...], biorąc pod uwagę naturalne jego ukształtowanie oraz stan wynikający z przeprowadzonych robót budowlanych, odstępując jednakże od rozważenia wydanych w kontekście budowy układu drogowego w jego nowym kształcie zgód administracyjnoprawnych kształtujących stan wodnoprawny terenu na płaszczyźnie prawnej, technicznej oraz środowiskowej w związku z zaprojektowaniem i wykonaniem (likwidacją) urządzeń wodnych. Na znaczenie tychże dokumentów dla całościowego określenia zmiany stanu wody na gruncie i skutecznego zabezpieczenia działek należących do wnioskodawców biegły zwrócił uwagę organu I instancji w swoim wystąpieniu z [...] lutego 2021 r. (korespondencja e-mailowa) i jakkolwiek znalazło to swoje odzwierciedlenie w wezwaniu przez Wójta Gminy [...] GDDKiA do złożenia m.in. operatu wodnoprawnego na likwidację urządzeń wodnych i operatu na wykonanie nowych urządzeń wodnych i odprowadzanie wody z drogi [...], a także innych dokumentów związanych z budową dróg (pismo z [...] marca 2021 r. znak [...]), to działanie to pozostawało nieskuteczne, albowiem zaniechanie zastosowania się wezwanego do czynności mu nakazanej nie spotkało się z jakąkolwiek reakcją organu. SKO, ponownie rozpatrując sprawę w toku instancji, nie wyeliminowało wadliwości obciążającej w podanym zakresie kontrolowaną decyzję organu I instancji, chociaż było to konieczne, ponieważ w postępowaniu dotyczącym naruszenia stosunków wodnych oceniane przez organ odwoławczy działania właściciela terenu prowadzące do zmiany kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych nie mogły, zdaniem Sądu, abstrahować od przypisywanego im na gruncie przepisów p.w. statusu prawnego. Niezbędną przesłanką do wydania nakazów przywrócenia stanu poprzedniego, albo wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom w przypadku zmiany stanu wody na gruncie, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jest ustalenie, że zmiana ta nie nastąpiła wskutek legalnego działania podjętego na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Zgodzić się bowiem trzeba z przyjmowanym przez skarżącego w skardze wnioskiem, zgodnie z którym udzielone pozwolenie wodnoprawne wiążąco kształtuje sytuację prawną jego posiadacza i w powiązaniu z nim również sytuację osób trzecich. W świetle przyjętych w p.w. rozwiązań, podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód lub planowane do wykonania urządzenie wodne, nie powinny z tego tytułu ponosić negatywnych konsekwencji w postaci zaistnienia szkód na należących do nich nieruchomościach. Gdyby takie zagrożenie istniało w pozwoleniu powinien zostać nałożony obowiązek wykonania urządzeń zapobiegających szkodom lub zmniejszających negatywne skutki wykonywania pozwolenia wodnoprawnego (art. 403 ust. 1 pkt 2 p.w.). Procesowym następstwem tego stanu rzeczy jest uregulowanie przez ustawodawcę w art. 410 p.w. sytuacji, która związana jest z wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego i polega na stwierdzeniu, że prowadzi ono do naruszenia interesów osób trzecich. W trybie określonym w art. 410 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.w. może dojść do nałożenia na posiadającego pozwolenie wodnoprawne obowiązku wykonania stosownej do stwierdzonego stanu rzeczy ekspertyzy, jak też do zmiany samego pozwolenia. Wskazane środki prawne nie pozostają konkurencyjne względem trybu określonego w art. 234 ust. 3 p.w., albowiem wynikające z regulacji szczególnej zamieszczonej w rozdziale 2 działu IX p.w. obowiązki wyłączają w sytuacji szkodliwego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie działań objętych pozwoleniem wodnoprawnym możliwość obciążenia właściciela gruntu obowiązkami w ramach nakazu wydawanego na podstawie art. 234 ust. 3 p.w. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że doszło do pogorszenia warunków wodnych na działkach wnioskodawców w stosunku do okresu sprzed budowy ul. [...] i drogi [...] oraz zjazdów z niej. Ma to mieć związek z likwidacją rowu znajdującego się po zachodniej stronie zrealizowanej na nasypie ul. [...], skutkującego zablokowaniem odpływu wód w kierunku ul. [...] ze szkodą dla nieruchomości wnioskodawców, jak też zablokowaniem odpływu wody w kierunku ul. [...] na nasypach zjazdów. Tego rodzaju sytuacja i dostrzegane przez biegłego a niezakwestionowane przez organy jej bezpośrednie powiązanie ze zrealizowanymi przez inwestora robotami budowlanymi przy budowie (przebudowie) dróg na analizowanym terenie, odnośnie do których to działań inwestycyjnych skarżący w skardze powołał się na warunki wynikające z decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] maja 2016 r. nr [...], wymagały szczególnie wnikliwego rozważenia działań przypisywanych skarżącemu w kontekście potrzeby wyznaczenia zakresu postępowania, które może być w sprawie prowadzone na wniosek współwłaścicieli działek nr ew. [...],[...] i [...] przez Wójta Gminy [...] w trybie wynikającym z art. 234 ust. 3 p.w. Brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w tym zakresie, prowadzący do niemożności poczynienia w tym przedmiocie prawidłowych ustaleń, musi, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, być traktowany za wadliwość, której należy przypisać istotny charakter odbierający skorzystaniu przez organ z kompetencji polegającej na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) cechę jego zgodności z prawem. Waży to na uchyleniu zaskarżonej decyzji jako uchybiającej ww. przepisowi, jak też decyzji ją poprzedzającej jako wydanej z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 234 ust. 3 p.w. Wbrew odmiennej ocenie skarżącego, powyższe rozstrzygnięcia nie zostały podjęte w warunkach odpowiadających przesłankom stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 1 i 3 k.p.a.), gdyż rodzaj wadliwości przypisywanej kontrolowanej przez Sąd decyzji nie oznacza, że organy orzekające w sprawie naruszyły przepisy dotyczące właściwości rzeczowej, jak też nie można przyjąć, by kontrolowana decyzja została wydana w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją. Ponownie rozpoznając sprawę, organ w warunkach art. 153 p.p.s.a. zobowiązany będzie rozpatrzeć wnioski Z. Ś., D. P., L. R. i M. B., eliminując błędy, których popełnienie decydowało w świetle ujawnionych w wyroku powodów o wadliwości zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej z [...] czerwca 2021 r. Kierując się powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.