VII SA/Wa 2540/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu do ewidencji instruktorów w zakresie prawa jazdy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego J. S. kwotę 200 zł (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2013 r utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...]z dnia [...].04.2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu Skarżącego do ewidencji instruktorów w zakresie prawa jazdy kategorii [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dn. [...].04.2013 r. nr [...], Prezydent [...] odmówił J. S. wpisu do ewidencji instruktorów w zakresie prawa jazdy kategorii AM i A2. Organ I instancji wskazał, że w przepisach przejściowych ustawy o kierujących pojazdami ustawodawca nie zawarł przepisu umożliwiającego nadanie uprawnień instruktora wpisanego do ewidencji instruktorów, prowadzonej na podstawie art. 105 ustawy o ruchu drogowym, w zakresie prawa jazdy kategorii AM i A2. Organ I instancji wyjaśnił dodatkowo, że na podstawie przepisów Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dn. 18.01.2013 r., uprawnienia do szkolenia w zakresie prawa jazdy kategorii [...]będą mogły być nadane osobie, która zdała egzamin po wejściu w życie przepisów ustawy o kierujących pojazdami Organ I instancji stwierdził również, że z pisma Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej znak: [...] nie wynika, w jaki sposób można nadać uprawnienia do szkolenia w zakresie kategorii [...]instruktorom, którzy zdali egzamin na kategorię A przed wejściem w życie nowych przepisów. W wyniku rozpatrzenia przedmiotowej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że J. S. posada uprawnienia instruktora nr [...] w zakresie prawa jazdy kategorii A, Al, B, BI, B+E, C, Cl, C+E, Cl+E, T. Ustawa o kierujących pojazdami, która weszła w życie dnia 19 stycznia 2013 r. ustanowiła nowe kategorie prawa jazdy - AM i A2 (art. 6 ust. 1 pkt 1) i 3) tej ustawy). Wnioskiem z dn. 18.04.2013 r., Odwołujący wniósł o wpisanie go do ewidencji instruktorów w zakresie prawa jazdy kategorii AM i A2. Art 130 ust 6 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami stanowi, że osobę wpisaną, w dniu wejścia w życie ustawy kierujących pojazdami, do ewidencji instruktorów, o której mowa wart. 105 ust 2 pkt 7 Prawa o ruchu drogowym, uznaje się za spełniającą wymagania, o których mowa w art 33 ust 1 pkt 1, 6 i 7 (dotyczące posiadania co najmniej wykształcenia średniego, ukończenia z wynikiem pozytywnym kursu dla kandydatów na instruktorów i posiadania zaświadczenia o jego ukończeniu, a także złożenia z wynikiem pozytywnym egzaminu sprawdzającego kwalifikacje przed komisją powołaną przez wojewodę) — w zakresie dotychczas posiadanych uprawnień do prowadzenia zajęć. Przepis ten nie może zatem stanowić podstawy do wpisania Odwołującego do ewidencji instruktorów w zakresie prawa jazdy kategorii AM i A2, gdyż w zakresie tych kategorii dotychczas nie posiadał on uprawnień do prowadzenia zajęć, bowiem kategorii AM i A2 ustawa sprzed nowelizacji nie przewidywała. W tym kontekście warto zauważyć, że ustawodawca - w art 59 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami - wprost przewidział, te egzaminator posiadający uprawnienie do egzaminowania w zakresie prawa jazdy kategorii A jest uprawniony do egzaminowania odpowiednio w zakresie prawa jazdy kategorii AM, Al lub A2. Analogicznego przepisu brak jest natomiast w odniesieniu do instruktorów. Kolegium wskazało, iż obowiązujący stan prawny nie stwarza podstaw prawnych do pozytywnego załatwienia złożonego w tym przypadku wniosku. Organy administracji publicznej (zarówno organ I instancji jak i organ wyższego stopnia) ze względu na wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP z dnia 02 kwietnia 1997 r. oraz w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadę praworządności, zgodnie z którą, organy administracji publicznej są zobowiązane do przestrzegania wszystkich obowiązujących przepisów prawa, nie mogą działać wbrew obowiązującym i jednoznacznie brzmiącym przepisom prawa. Organy administracji publicznej nie są uprawnione do orzekania o niekonstytucyjności przepisu prawa rangi ustawowej dopóki Trybunał Konstytucyjny nie wyda stosownego orzeczenia (tak m.in. w wyroku WSA w Łodzi z dnia 16.05.2012 r. sygn. akt: III SA/Łd 213/12, oraz w wyroku WSA w Warszawie z dnia 05.04.2012 r. sygn. akt: VII SA/Wa 1982/11) i nie mogą stosować analogii w przypadku, gdy kwestie związane z uzyskiwaniem wpisu do ewidencji instruktorów, nie pozostawiają płaszczyzny do interpretacji czy też stosowania wykładni rozszerzającej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że respektowanie zasady praworządności (legalności) w postępowaniu administracyjnym polega mi. inn. na rozpatrywaniu i załatwianiu spraw administracyjnych w warunkach nienaruszających kompetencji właściwych dla stosowania prawa. Kolegium zwróciło również uwagę, iż pismo Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej znak: AM i A2 z dn. AM i A2.03.2013 r. nie stanowi wiążącej interpretacji przepisów Rozporządzenia z dn. 16.01.2013 r. w sprawie uzyskiwania uprawnień przez instruktorów i wykładowców, opłat oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach, a także stawek wynagrodzenia członków komisji. Przedmiotowe pismo nie ma mocy prawotwórczej. Twierdzenie Ministerstwa, że "ze względu na fakt, że uprawnienia do kierowania w zakresie kategorii A dają uprawnienia do kierowania w zakresie kategorii AM, Al i A2, to w ocenie Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej instruktor nauki jazdy posiadający uprawnienia w zakresie kategorii A posiada odpowiednią wiedzę i umiejętności do prowadzenia szkolenia w zakresie kategorii AM, Al i A2", nie stanowi podstawy do wpisu Odwołującego do ewidencji instruktorów w zakresie prawa jazdy kategorii AM i A2. Ministerstwo wskazuje jedynie, że instruktor taki, posiada odpowiednią wiedzę i umiejętności do prowadzenia szkolenia w zakresie kategorii AM i A2, nie wskazuje jednak, w jaki sposób ten wpis miałby nastąpić, ani też na jakiej podstawie prawnej. Jednocześnie Kolegium zauważyło, iż organ I instancji nie zastosował art. 10 § k.p.a., który nakazuje przed wydaniem decyzji umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Nie mniej jednak, naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. nie stanowi automatycznie podstawy do uchylenia decyzji, jeśli nie towarzyszy mu takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego rozwijających zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu i zapewniających jej realizację, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Mając na względzie fakt, iż decyzja Prezydenta [...]z dn. [...].04.2013 r. została wydana w oparciu o wniosek i dokumenty przedstawione przez Odwołującego, niezastosowanie przez organ I instancji przepisu art. 10 § k.p.a., nie jest uchybieniem istotnym i nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, który bez względu na treść wyjaśnień strony, byłby taki sam. Mając na względzie powyższe, po ponownym przeanalizowaniu sprawy organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji zasadnie przyjął, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki uprawniające do wpisu Pana J. S. do ewidencji instruktorów w zakresie prawa jazdy kategorii AM i A2. Skargę na tę decyzję złożył J. S. zaskarżonej decyzji zarzucając: naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. - naruszenie Art. 7, 8 , 77 § 1. i art. 80 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (dalej KPA) polegające na nie wyjaśnieniu przez Organ Odwoławczy w sposób wszechstronny i wyczerpujący wszystkich istotnych okoliczności sprawy bowiem nie odniósł się on do wszystkich twierdzeń strony oraz nie podjął żadnych czynności z urzędu, tj. w zakresie twierdzenia strony, że w innych regionach Polski np. w województwie [...],[...] instruktorzy posiadający uprawnienia takie same jak odwołujący się, otrzymali automatycznie uprawnienia do szkolenia na kategorie AM i A2. Zatem przyjęte zostało zupełnie inne niż w zaskarżonej decyzji stanowisko. - naruszenie art. 10 § 1 KPA polegające na przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego bez udziału odwołującego się oraz na niezawiadomieniu jego o możliwości /u poznania się z zebranym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, co doprowadziło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 KPA poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo naruszenia przepisów mających wpływ na wynik sprawy, jak wyżej. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. w oparciu o powyższe zarzuty wnosił o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z dnia [...].04.2013 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wpisu Skarżącego do ewidencji instruktorów w zakresie prawa jazdy kategorii AM i A2. Z ostrożności procesowej wnosił o: skierowanie przez Sąd pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego celem sprawdzenia przez Trybunał zgodności art. 130 ust. 6. pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami z dnia 5 stycznia 2011 r., (Dz. U. Nr 30, poz. 151, z późn. zm.), w związku z art. 59 pkt 4 powyższej ustawy, które mogą stanowić nierówne traktowanie instruktorów i egzaminatorów przez władze publiczne z art. 2, 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju naruszenia wystąpiły, wobec czego należy uznać, że skarga jest zasadna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało, że przepisach przejściowych ustawy o kierujących pojazdami ustawodawca nie zawarł przepisu umożliwiającego nadanie uprawnień instruktora wpisanego do ewidencji instruktorów, prowadzonej na podstawie art. 105 ustawy o ruchu drogowym, w zakresie prawa jazdy kategorii AM i A2, gdyż dotychczas wnioskodawca nie posiadał uprawnień zakresie wskazanych wyżej kategorii. Sąd poglądu tego nie podziela. Stosownie do art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o kierujących pojazdami. ewidencje, o których mowa w art. 105 ust. 2 pkt 7, art. 110 ust. 1 pkt 10, art. 115j ust. 2 pkt 4 i art. 124a ust. 9 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, zostają przekształcone w ewidencje, o których mowa odpowiednio w art. 33 ust. 1 pkt 9, art. 58 ust. 1 pkt 10, art. 87 ust. 2 pkt 4 i art. 117 ust. 2 pkt 8 ustawy. Z ustępu 6 wynika, że osobę wpisaną, w dniu wejścia w życie ustawy, do ewidencji, o której mowa w art. 105 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, uznaje się za spełniającą wymagania, o których mowa w: 1) art. 33 ust. 1 pkt 1, 6 i 7 - w zakresie dotychczas posiadanych uprawnień do prowadzenia zajęć; 2) art. 33 ust. 1 pkt 4 i 5 - do końca okresu ważności posiadanej legitymacji instruktora; 3) art. 37 ust. 1 pkt 1 - przez okres roku od dnia wejścia w życie ustawy. Przepis informuje o sposobie przekształcenia dotychczasowych ewidencji instruktorów nauki jazdy, instruktorów doskonalenia techniki jazdy, egzaminatorów i psychologów w ewidencje obowiązujące w nowych uregulowaniach prawnych komentowanej ustawy, stwierdzając jednocześnie, że dotychczasowe uprawnienia zachowują moc obowiązującą. Z kolei wskazany wyżej przepis art. Art. 33 ust. 1.ustawy stanowi, że instruktorem jest osoba, która: ...................... 4) posiada ważne orzeczenie lekarskie o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania czynności instruktora; 5) posiada ważne orzeczenie psychologiczne o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania czynności instruktora; 6) ukończyła z wynikiem pozytywnym kurs dla kandydatów na instruktorów i posiada zaświadczenie o jego ukończeniu - dotyczy instruktorów osób ubiegających się o uzyskanie uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi; 7) złożyła z wynikiem pozytywnym egzamin sprawdzający kwalifikacje przed komisją powołaną przez wojewodę; ................................... Stanowisko organów opiera się na interpretacji § 4 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 16 stycznia 2013 r. w sprawie uzyskiwania uprawnień przez instruktorów i wykładowców, opłat oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach, a także stawek wynagrodzenia członków komisji (Dz. U. z dnia 18 stycznia 2013 r.) wydanego na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami Z przepisu tego wynika, że 1. Egzamin przeprowadza się w zakresie prawa jazdy kategorii A, B, B+E, C1, C1+E, C, C+E, D1, D1+E, D, D+E i T oraz pozwolenia, dla każdej kategorii prawa jazdy oraz pozwolenia oddzielnie. 2. Egzamin w zakresie prawa jazdy kategorii: 1) A - obejmuje także uprawnienia do prowadzenia szkolenia w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2; 2) B - obejmuje także uprawnienia do prowadzenia szkolenia w zakresie prawa jazdy kategorii B1. W związku z takim brzmieniem § 4 organy uznają, że jedynie zdanie egzaminu w zakresie kategorii A według zasad określonych w cytowanym wyżej rozporządzeniu uprawnia do prowadzenie szkolenia w zakresie kategorii AM, A1, A2. Stanowisko to jednak nie jest w ocenie Sądu słuszne. Z artykułu 33 ustawy o kierujących pojazdami wynika kto może zostać instruktorem. Między innymi konieczne jest ukończenie z wynikiem pozytywnym kursu dla kandydatów na instruktorów i posiadanie zaświadczenie o jego ukończeniu - dotyczy instruktorów osób ubiegających się o uzyskanie uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi oraz złożenie z wynikiem pozytywnym egzaminu sprawdzającego kwalifikacje przed komisją powołaną przez wojewodę. Szczegółowe warunki oraz zakres egzaminu dla kandydatów na instruktorów i instruktorów określa Rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 16 stycznia 2013 r. w sprawie uzyskiwania uprawnień przez instruktorów i wykładowców, opłat oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach, a także stawek wynagrodzenia członków komisji. Przy czym z § 2 rozporządzenia wynika, że ilekroć jest mowa o egzaminie - rozumie się przez to egzamin sprawdzający kwalifikacje, o którym mowa w art. 33 ust. 1 pkt 7 ustawy. W związku z tym skoro z art. 130 ust. 6 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami wynika, że osobę wpisaną, w dniu wejścia w życie ustawy, do ewidencji, o której mowa w art. 105 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, uznaje się za spełniającą wymagania, o których mowa w art. 33 ust. 1 pkt 1, 6 i 7 - w zakresie dotychczas posiadanych uprawnień do prowadzenia zajęć to znaczy, że jest osobą, która złożyła z wynikiem pozytywnym egzamin sprawdzający kwalifikacje przed komisją powołaną przez wojewodę. Szczegółowe warunki oraz zakres egzaminu dla kandydatów na instruktorów i instruktorów, o którym mowa w art. 33 ust. 1 pkt 7 określa Rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 16 stycznia 2013 r. Wobec tego uznanie, że kandydat pozytywnie złożył egzamin sprawdzający kwalifikacje oznacza, iż odpowiednio zastosowanie mają do niego szczegółowe warunki i zakres egzaminu określone w w/w rozporządzeniu. Zatem również § 4 rozporządzenia ma do takiej osoby odpowiednie zastosowanie. Oznacza to, iż osoba wpisana, w dniu wejścia w życie ustawy, do ewidencji, o której mowa w art. 105 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym mająca uprawnienia do prowadzenia szkolenia w zakresie kategorii A w związku ze złożeniem egzaminu obejmującego tę kategorię, ma uprawnienia do prowadzenia szkolenia w zakresie kategorii AM, A1, A2. Podobnie w zakresie kategorii B. Zaprezentowane powyżej stanowisko czyniło niezasadnym wniosek Skarżącego o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego. W tej sytuacji rzeczą organu I instancji będzie dokonanie ustaleń co do zakresu posiadanych przez Skarżącego uprawnień mając na względzie treść art. 130 ustawy o kierujących pojazdami a następnie kierując się zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu wykładnią przepisów podejmie stosowną decyzję. Stwierdzone naruszenie prawa materialnego prowadzi do konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 p.p.s.a.,