VII SA/Wa 2545/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Artur Kuś, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Miasta [...] - Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r., na podstawie art. 81c ust. 2, 3 i 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186), oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.), nałożył na Miasto [...] obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej w zakresie stanu technicznego budowli podziemnej - dawna kotłownia i skład opału, usytuowanej na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] przy Al. W. w W., ze wskazaniem koniecznych do wykonania robót budowlanych w celu usunięcia występujących nieprawidłowości oraz przywrócenia właściwej sprawności technicznej tej budowli. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, iż w związku z powzięciem informacji dotyczącej nieprawidłowości występujących w podziemnych pomieszczeniach po byłej kotłowni i składzie opału usytuowanych przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym Al. W. w W., przedstawiciel Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] przeprowadził w dniach [...] maja 2018 r. oraz [...] lipca 2019 r. czynności kontrolne. W czasie kontroli ustalono, że do ww. budynku mieszkalnego wielorodzinnego, od strony podwórza przylegają podziemne pomieszczenia po byłej kotłowni i składzie opału. Budowla podziemna zlokalizowana jest na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...], poza obrysem wskazanego budynku mieszkalnego. Ogólny stan techniczny oceniono jako nieodpowiedni. Stwierdzono erozję i ubytki tynku, zawilgocenie elementów konstrukcyjnych, odspojenie i korozję zbrojenia podciągów, ubytki stopnic schodowych, pęknięcia nawierzchni asfaltowej. Pomieszczenia nie są użytkowane, nie mają do nich dostępu osoby postronne. Na budynku mieszkalnym umieszczono informację o zagrożeniu. Teren nad budowlą podziemną został zabezpieczony przed wjazdem samochodów za pomocą betonowych krawężników drogowych. Uszkodzenia powstały w wyniku długotrwałej eksploatacji i braku remontów. Bezpośredniego zagrożenia zawaleniem nie stwierdzono. Działka ew. nr [...] z obrębu [...], na której znajduje się dawna kotłownia stanowi własność Miasta [...]. Budynek mieszkalny wielorodzinny przy Al. W. w W. położony jest natomiast na działce ew. nr [...] z obrębu [...], która została wydzielona po obrysie budynku, w toku procedury wyodrębnienia własności poszczególnych lokali. Dalej organ podał, że w 2010 r. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] zlecił wykonanie remontu pomieszczeń byłej kotłowni i składu opału na podstawie dokumentacji pt. "Inwentaryzacja, ekspertyza budowlana oraz projekt remontu pomieszczeń kotłowni i magazynu opału" z sierpnia 2009 r., autorstwa mgr inż. arch. M. M.. Jednak wykonano wówczas jedynie część prac opisanych w dzienniku budowy - pozostałe roboty, o których była mowa w dokumentacji, nie zostały wykonywane (m.in. nie zasypano tych pomieszczeń). Zdaniem organu wobec stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego, powstały uzasadnione wątpliwości co do aktualnego stanu technicznego przedmiotowej budowli. Na podstawie dokonanych ustaleń, opracowania pt. "Inwentaryzacja, ekspertyza budowlana oraz projekt remontu pomieszczeń kotłowni i magazynu opału" z sierpnia 2009 r., nie można jednoznacznie określić sposobu usunięcia nieprawidłowości i przywrócenia sprawności technicznej. Ekspertyza techniczna powinna dotyczyć aktualnego stanu technicznego przedmiotowej budowli, ze wskazaniem najniezbędniejszych robót budowlanych, jakie winny być wykonane w celu usunięcia nieprawidłowości. Stosownie do art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane uprawnienie do nałożenia obowiązku przedłożenia ocen i ekspertyz odnosi się do sytuacji, w której organ nie jest w stanie samodzielnie dokonać ustaleń co do stanu technicznego obiektu, a przeprowadzone czynności kontrolne nie pozwalają na zajęcie merytorycznego stanowiska w sprawie. Ustalenia wynikające z przedłożonej ekspertyzy stanowić będą materiał dowodowy oraz podstawę merytorycznego zakończenia postępowania. Obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej nałożono na Miasto [...], gdyż zgodnie z art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego, nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Z księgi wieczystej Nr [...] (stan na dzień [...] lipca 2019r.), wynikało, że działka ew. nr [...] z obrębu [...] jest własnością Miasta [...]. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia Miasta [...] - Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami [...], na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2019r. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż wobec powzięcia informacji dotyczącej nieprawidłowości występujących w podziemnych pomieszczeniach po byłej kotłowni i składzie opału, przedstawiciel organu powiatowego przeprowadził w dniach [...] maja 2018 r. oraz [...] lipca 2019 r. czynności kontrolne. W ich wyniku ustalono, że do budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego przy Al. W. w W., od strony podwórza przylegają podziemne pomieszczenia po byłej kotłowni i składzie opału. Od strony podwórza zlokalizowane są wejścia do klatek schodowych budynku mieszkalnego. Budowla podziemna zlokalizowana jest na terenie działki ew. nr [...] z obrębu [...] - poza obrysem budynku mieszkalnego. Ogólny stan techniczny pomieszczeń dawnej kotłowni i składu opału oceniono jako nieodpowiedni. Stwierdzono erozję i ubytki tynku, zawilgocenie elementów konstrukcyjnych, odspojenie i korozję zbrojenia podciągów, ubytki stopnic schodowych, pęknięcia nawierzchni asfaltowej. Pomieszczenia nie są użytkowane, nie mają do nich dostępu osoby postronne. Z uwagi na powyższe, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], nałożył na Miasto [...] obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej w zakresie stanu technicznego budowli ze wskazaniem koniecznych do wykonania robót budowlanych w celu usunięcia występujących nieprawidłowości oraz przywrócenia właściwej sprawności technicznej. W ocenie organu II instancji, z oględzin w tym wykonanych wówczas fotografii, wynika, że stan techniczny przedmiotowej budowli jest nieodpowiedni. Okoliczności tej nie kwestionowało Miasto [...], jednak zarzucało nieprawidłowe wskazanie adresata postanowienia. W tym kontekście [...] WINB wyjaśnił, że adresatem obowiązku nakładanego na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, są podmioty w tym przepisie wymienione, tj. uczestnik procesu budowalnego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W opinii organu II instancji nie można się zgodzić ze stroną skarżąca, jakoby dawna kotłownia i skład opału stanowiły integralną część budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy Al. W. w W.. Wskazany budynek mieszkalny usytuowany jest bowiem na działce ew. nr [...] z obrębu [...], która została wydzielona po obrysie budynku w wyniku wyodrębnienia własności poszczególnych lokali. Sporna budowla podziemna znajduje się zaś na działce ew. nr [...] z obrębu [...]. Z księgi wieczystej Nr [...] wynika, że działka ta stanowi własność Miasta [...]. Podniesiony w zażaleniu argument, jakoby dawna kotłownia i skład opału nie mogły funkcjonować jako samodzielny obiekt budowlany pozostają bez wpływu na treść obowiązku przewidzianego w 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis ten nie uzależnia nakazania przedłożenia przewidzianych w nim dokumentów od kwestii samodzielności obiektu budowlanego. Przesłanką jego zastosowania są wyłącznie uzasadnione "wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego". Zdaniem organu takie wątpliwości występują. W tej sytuacji, nałożenie obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej w zakresie stanu technicznego budowli podziemnej, na Miasto [...] jako właściciela tej nieruchomości, było prawidłowe. Na marginesie organ wskazał, iż w "Inwentaryzacji, ekspertyzy budowlanej oraz projektu remontu pomieszczeń kotłowni i magazynu opału" z sierpnia 2009 r. autorstwa mgr inż. arch. M. M., wykonanej na zlecenie Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...], Zakład ten figurował jako inwestor obiektu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r. wniosło Miasto [...] - Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 7, 11, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: - nieustalenie rzeczywistego stanu faktycznego, - niewyjaśnienie okoliczności sprawy, - niewyczerpujące rozpatrzenie materiału, - nierozważenie wszystkich okoliczności prawnych i faktycznych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że dawna kotłownia i skład opału stanowią integralną część budynku przy ul. W. w W.. Organ nie uwzględnił kontekstu powstania tej budowli, celu jakiemu przez lata służyła. Tym samym nie uwzględniono interesu społecznego i słusznego interesu strony, o którym mowa w art. 7 k.p.a. Miasto [...] nie może wykonywać ekspertyzy obiektów, z których nie korzysta i które przez lata służyły budynkowi, stanowiąc z nim integralną całość. Dalej wskazano, że zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Rozstrzygnięcie rażąco ingeruje w prawo własności i interesy majątkowe właściciela. Powoduje, że bezprawnie nakazuje wykonanie ekspertyzy technicznej. Nie ma podstaw do nakazywania właścicielowi wykonania ekspertyzy w sytuacji braku zabezpieczonych na ten cel środków w budżecie W.. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz.1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Skarga jest niezasadna. Będący materialnoprawną podstawą postanowienia - art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186), zezwala organom nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, nałożyć na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Ich koszty ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Zgodnie z ust. 1 art. 81c Prawa budowlanego, wykonania tego obowiązku można żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Przyjmuje się, że nakaz przedłożenia ekspertyzy lub oceny technicznej powinien być skierowany przede wszystkim do tego, kto spowodował nieprawidłowości, zaniedbując obowiązek dbałości o odpowiedni stan techniczny obiektu. Przepis art. 81c Prawa budowlanego ma charakter procesowy i powinien być stosowany w związku z odpowiednimi trybami postępowania przewidzianymi ustawą Prawo budowlane. Niewątpliwie analizowany przepis może być zastosowany przy sprawowaniu nadzoru nad prawidłowością utrzymania obiektów budowlanych (art. 62-66 Prawa budowlanego - komentarz do art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane pod redakcją Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H.Beck). Mając na uwadze stan techniczny obiektu, który budzi uzasadnione wątpliwości co do jego bezpiecznego użytkowania, istnieje potencjalna możliwość wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 66 Prawa budowlanego. Nadto również art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane stanowi, że organ nadzoru budowlanego - w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska - nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1 (kontroli okresowej), a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. Mimo posiadanej wiedzy fachowej, w celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego może wspomagać się oceną techniczną profesjonalnego podmiotu, zwłaszcza gdy zły stan obiektu dotyczy wielu elementów w tym powiązanych konstrukcyjnie, wymagających oceny. Art. 61 ustawy Prawo budowlane stanowi, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany: 1) utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2; 2) zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury (...). Ten ostatni przepis szczególnie akcentuje, że właściciel obiektu jest obowiązany zapewnić bezpieczne użytkowanie obiektu. Zatem to na właścicielu nieruchomości spoczywa ciężar utrzymywania go w należytym stanie, niezależnie od czynników wpływających na ten stan. Zarysowany w tej sprawie problem ma w istocie charakter cywilnoprawny. Jednak rolą organu nadzoru budowlanego nie jest rozstrzyganie takich kwestii. Zakres obowiązków organów nadzoru budowlanego wyznacza art. 81 ustawy Prawo budowlane. Obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej nałożono na Miasto [...], wskazując na art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Z treści księgi wieczystej Nr [...] (stan na dzień [...] lipca 2019r.), wynika, że działka ew. nr [...] z obrębu [...] jest własnością Miasta [...]. Na działce tej położna jest budowla podziemna - dawna kotłownia i skład opału. Wspólnota budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy Al. W. w W. funkcjonuje od kilkunastu lat i związana jest z nieruchomością na działce ew. nr [...] z obrębu [...], posiadającej odrębną księgę wieczystą. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 737) nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Prawidłowo organy orzekające wskazały na dowodowy charakter zaskarżonego postanowienia i skierowały go do obecnego właściciela budowli. Należy również zauważyć, że okoliczności sprawy w powiązaniu z wnioskami dokumentacji, która została wskazana do przedłożenia, mogą ujawnić takie związki funkcjonalno- konstrukcyjne budowli, które będą wpływać na ostateczne określenie adresata obowiązków jakie w przyszłości nałożyć może organ. W tym kontekście chybiony był zarzut braku uwzględnienia okoliczności powstania budowli, celu jakiemu przez lata służyła. Obecnie prawidłowo stwierdzono, że istnieje uzasadniona wątpliwość co do stanu technicznego obiektu, jak tego wymaga art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Organ II instancji podał motywy rozstrzygnięcia. Wyjaśnił dlaczego uznał, że obowiązek nałożono na prawidłowego adresata. Argumentacja pozwala na weryfikację zajętego stanowiska. Stąd bezzasadne były zarzuty naruszenia art. 7, 11, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. Okoliczność, że skarżący nie zgadzają się z zajętym stanowiskiem nie oznacza naruszenia wskazanych przepisów. Dlatego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.