VII SA/Wa 2548/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2017 r. sprawy ze skarg [...] i [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przywrócenia zjazdu do stanu poprzedniego oddala skargi [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) oraz art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], przy ul. [...] w [...] , nałożył na zarządcę obiektu - Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w [...] obowiązek przywrócenia zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] obręb [...] (przed podziałem działka nr [...]) do stanu poprzedniego poprzez: przywrócenie jego indywidualnego (tj. niepublicznego) charakteru oraz doprowadzenie wymiarów tego zjazdu w części istniejącej na działce nr [...] obręb [...] (droga krajowa nr [...]) w km 40+953,22, tak aby miał on szerokość 3,5 m a promienie wyokrągleń po 5 m. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w związku z pismem [...] z dnia 16 marca 2016 r., informującym o samowoli budowlanej [...] polegającej na wykonaniu zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] przy ul [...] (obecnie nr [...] ), oraz po uzyskaniu od GDDKiA Oddział w [...] korespondencji prowadzonej ze [...] (od 2001 r. do 2010 r., dotyczącej obsługi stacji paliw i stacji diagnostycznej), w dniu 25 kwietnia 2016 r. przeprowadził kontrolę tego zjazdu. Podczas kontroli stwierdzono, że przedmiotowy zjazd jest czynny, służy do obsługi ruchu drogowego dwukierunkowego z drogi krajowej nr [...] do stacji paliw, usytuowanej na działce nr [...] i [...] obręb [...] , której właścicielem jest firma [...] sp. z o.o. oraz stacji diagnostycznej, usytuowanej na działce nr [...]obręb [...] , której właścicielem jest [...]. Zjazd posiada wymiary 25,90m x 11,80m x 7,20m. Stwierdzono również, że do obsługi działki nr [...] służy również dojazd drogą gruntową z drogi gminnej. W toku postepowania [...] oświadczył, że: działki nr [...] i [...] zakupił około 1998/1999 r., na działce nr [...] która była drogą polną dojazdową do targowiska z drogi krajowej nr [...], istniał zjazd rolniczy. Na podstawie umowy służebności przejazdu, zjazd ten obsługuje ruch dwustronny do stacji paliw i stacji diagnostycznej z drogi krajowej nr [...]. Oświadczył również, że w ramach przebudowy drogi krajowej nr [...] prowadzonej w 2004r. przez GDDKiA, zjazd ten został rozbudowany i utwardzony. Stwierdził, że nie był inwestorem robót budowlanych związanych z przedmiotowym zjazdem oraz, że zjazd znajduje się w stanie w jakim wykonała go GDDKiA. Przedstawiciele GDDKiA Oddział w [...] oświadczyli, że w maju 2004 r. opracowany został projekt techniczny przebudowy drogi krajowej nr [...] od km 39+050 do km 41+755,15 w m. . Zgodnie z tym projektem zjazd powinien mieć szerokość 3,5m i promienie wyokrągleń po 5,0m i taki został wykonany w trakcie przebudowy. [...] od 2001 r. prowadził korespondencję odnośnie obsługi stacji paliw i stacji diagnostycznej. GDDKiA Oddział w [...] cały czas prezentował stanowisko, że zjazd powinien odbywać się z drogi lokalnej. Zarządca drogi wskazywał również, że od czasu przebudowy (2004 r.) nie prowadził żadnych robót budowlanych, dotyczących tego zjazdu. Firma [...] sp. z o.o., w piśmie z dnia 10 czerwca 2016 r. wykazała na swój interes prawny w prowadzonym postępowaniu i stwierdziła, że w dacie zakupu działek nr [...] i [...] (2 czerwca 2014 r.), przedmiotowy zjazd już istniał i wg [...] sp. z o.o., od 2004 r. (tj. od czasu przebudowy przez GDDKiA drogi krajowej nr [...]), zjazd nie był poddawany dalszym przebudowom. Rozbieżności pomiędzy stanem faktycznym a dokumentacją, mogą - zdaniem spółki - świadczyć o tym, że przebudowa dokonana przez GDDKiA została wykonana w sposób odbiegający od założeń wynikających z projektu budowlanego. Spółka wyjaśniła, że nie posiada wiedzy co do samowolnej przebudowy zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] (czy to przez właściciela przedmiotowej działki, czy też przez jakikolwiek inny podmiot), a ponadto nie była świadkiem jakichkolwiek prac w obrębie omawianego zjazdu. Organ ustalił, że w dokumentacji technicznej stacji paliw z marca 2004 r., wskazano że "wjazd na działkę-od północy z drogi publicznej [...] ". Przedmiotowy zjazd wybudowany został legalnie przez GDDKiA Oddział w [...] na podstawie zgłoszenia (znak [...] z dnia [...] lipca 2004 r.) robót budowlanych polegających na przebudowie i remoncie dróg w zakresie drogi krajowej nr [...] w m. [...]odc. od km 39+050 do km 41+755,15, obejmujący również budowę zjazdów indywidualnych. Zdaniem organu mimo, że zjazd wybudowany został legalnie jako zjazd indywidualny, to jednak w wyniku później wykonanych robót budowlanych tj. przebudowy, jego obecny charakter (publiczny) i wymiary odbiegają od przyjętych w opracowanym projekcie technicznym z maja 2004 r. na przebudowę drogi krajowej nr [...] od km 39+050 do km 41+755,15 w m. [...] , który był podstawą dokonania zgłoszenia przez zarządcę drogi przebudowanej w 2004 r. Nie ustalono natomiast, kto dokonał zmiany charakteru zjazdu z indywidualnego na publiczny oraz kto zmienił jego wymiary. Powołując się na art. 7a, art. 3 pkt 7, art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego organ stwierdził, że doszło do wykonania robót budowlanych innych niż określono w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, dlatego postępowanie winno być prowadzone w trybie art. 51 Prawa budowlanego w zw. z art. 51 ust. 7. Analizując możliwość legalizacji robót budowlanych związanych z samowolną przebudową przedmiotowego zjazdu i opierając się na przedłożonej, przez GDDKiA Oddział w [...] korespondencji ze [...] w sprawie możliwości budowy zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], organ stwierdził, że nigdy nie została wydana zgoda na taki zjazd przez zarządcę drogi. GDDKiA Oddział w [...] konsekwentnie informował w swoich pismach, iż z uwagi na obowiązujące przepisy nie jest możliwe lokalizowanie w omawianym miejscu stacji paliw oraz zjazdu dostępnego z obu kierunków ruchu. Zarządca drogi uzasadnił swoje stanowisko przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U Nr 43, poz. 430), (§ 113 ust. 3 - na drodze klasy GP (do której należy droga krajowa nr 92), o miarodajnym natężeniu ruchu większym niż 800 poj./h, połączenie obiektu z drogą powinno być wykonane oddzielnie dla każdego kierunku ruchu, § 113 ust. 9 - połączenie obiektu (...) do dróg klasy GP powinno być wyposażone w dodatkowe pasy ruch (...), § 123 - na drodze klasy GP odległość pomiędzy zjazdami do sąsiadujących stacji paliw poza obszarem zabudowanym nie powinna być mniejsza niż 5 km). Organ uznał, że nie można zalegalizować samowolnie przebudowanego zjazdu ponieważ: brak jest zgody zarządcy drogi - co ustalono podczas kontroli z dnia [...] kwietnia 2016 r., oraz stanowiłoby to naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W ocenie organu, należało na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wydać nakaz przywrócenia stanu poprzedniego, poprzez przywrócenie indywidualnego charakteru zjazdu oraz przywrócenie go do wymiarów, określonych w zgłoszeniu. Rozważając adresata obowiązków, wobec nie ustalenia kto dokonał zmiany charakteru zjazdu oraz jego wymiarów, organ stwierdził, że w art. 52 Prawa budowlanego ustawodawca wskazał podmioty, które mogą być adresatami nakazów formułowanych w oparciu o m.in. o przepisy art. 50 ust. 1 tej ustawy i są nimi: inwestor, właściciel albo zarządca obiektu budowlanego. Skoro nie ustalono inwestora samowolnej przebudowy przedmiotowego zjazdu, to nakaz wydany na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, nałożono na zarządcę obiektu budowlanego, tj. na Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] , posiadającą prawo do dysponowania nieruchomością (działka nr [...]- droga krajowa nr [...] ) na cele budowlane, wynikającą z trwałego zarządu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2016 r., znak [...] , Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania [...] oraz [...] sp. z o.o. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r., nakładającej na zarządcę drogi krajowej - Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] , obowiązek przywrócenia zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...]obręb [...] do stanu poprzedniego poprzez: przywrócenie jego indywidualnego (tj. niepublicznego) charakteru oraz doprowadzenie wymiarów tego zjazdu w części istniejącej na działce nr [...] obręb [...] (droga krajowa nr [...]) w km 40+953,22, aby miał on szerokość 3,5 m a promienie wyokrągleń po 5 m – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że przedmiotem postępowania była przebudowa zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] (obecnie nr [...] ) przy ul. [...] , poprzez którą to działkę można dojechać do nieruchomości [...] sp. z o.o. (właścicielka działek [...]i [...] - stacja paliw - do których ustanowiono służebność przechodu i przejazdu przez działkę [...] ) oraz nieruchomości [...] (działka nr [...] droga do działki nr [...] - stacja diagnostyczna - działka nr [...] dojazd do drogi gminnej, działka nr [...]). Działki nr [...] (na którą prowadził zjazd z drogi krajowej) i [...] w roku 2004 były niezabudowane. Warunki zabudowy działki [...] i [...] stacją paliw, stacją auto-gaz, sklepem i barem wraz z infrastrukturą towarzyszącą zostały określone w decyzji Burmistrza [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. W decyzji tej dojazd do stacji paliw ustalono od strony drogi gminnej poprzez drogi dojazdowe. Także w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty Powiatowego w [...] z dnia [...] września 2005 r., Nr [...], dojazd do stacji paliw i autugazu został ustalony od strony drogi gminnej. Organ wskazał, że droga krajowa nr [...] w roku 2004 r. uległa przebudowie na podstawie opracowanego w maju 2004 r. projektu budowlanego, pn.: "Przebudowa drogi krajowej nr [...] na odcinku od km 39+050:00 do km 41+755.15 w m. [...] ". W km 40+953.22 na działkę nr [...] (wtedy na drogę gruntową). Projekt ten przewidywał budowę zjazdu indywidualnego typu drogowego bitumicznego - typ A o wymiarach - szerokość 3,5 m i promień wyokrągleń po 5 m (zjazdu o którym mowa w § 55 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124 tekst jednolity). Zgodnie z art. 29 ust 2 ustawy o drogach publicznych, w przypadku budowy lub przebudowy drogi, budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. W ocenie organu odwoławczego, z uwagi na nieustalenie podmiotu odpowiedzialnego za wybudowanie zjazdu oraz brak możliwości nakazania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wykonania zjazdu zgodnie z § 113 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, prawidłowo [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, doprowadzenie zjazdu do stanu poprzedniego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. wnieśli [...] i [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] . [...] zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego, niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ II instancji; - art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art, 7 i 8 k.p.a., poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie przez organ w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, - art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez pominięcie wniosków dowodowych strony, złożonych w piśmie z dnia 12 lipca 2016 r., - art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wskazania dowodów, na których organ oparł się uznając niektóre fakty za udowodnione; - art. 10 § 3 k.p.a., poprzez ograniczenie możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiale dowodowym; - § 113 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez zastosowanie tego przepisu w odniesieniu do drogi krajowej nr 92, pomimo, że organ nie zbadał czy droga ta rzeczywiście posiada określone parametry. Skarżący podniósł, że decyzja jedynie powtarza argumenty z rozstrzygnięcia organu I instancji, nie odnosi się do odwołania. Zdaniem strony organy niezasadnie przyjęły stanowisko GDDKiA. Z kolei [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] zarzuciła naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, poprzez wadliwe przyjęcie, że nie jest możliwe nakazanie zarządcy - Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - przebudowy zjazdu, poprzez wykonanie dodatkowego pasa ruchu dla skrętów w lewo, podczas gdy rozwiązanie to zgodne jest z § 113 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd bada, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji nakładającą na Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w [...] obowiązek przywrócenia zjazdu z drogi krajowej do stanu poprzedniego. Materialnoprawną podstawę wydanego nakazu stanowił art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa Budowlanego, zgodnie z którym w przypadku wykonania robót budowlanych innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, organ nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że istotą postępowania, o którym mowa w art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przy czym podkreślić należy, że żaden ze skarżących nie jest adresatem obowiązku wskazanego w decyzji, jak również nakaz wynikający z decyzji nie narusza interesu prawnego skarżących, który mógłby potencjalnie wynikać z nabycia uprawnienia do istnienia przedmiotowego zjazdu (o charakterze publicznym i dotychczasowych wymiarach). Postępowanie naprawcze prowadzone na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego, ma zastosowanie wówczas gdy organ stwierdzi stan niezgodności z prawem wykonanych robót budowlanych. W niniejszej sprawie bezspornym był fakt istnienia zjazdu obsługującego ruch drogowy dwukierunkowy z drogi krajowej nr [...] do stacji paliw, usytuowanej na działce nr [...] i [...] obręb [...] , której właścicielem jest firma [...] Sp. z o.o. i stacji diagnostycznej, usytuowanej na działce nr [...] obręb [...] , której właścicielem jest [...] , a także wymiary tego zjazdu – 25,90m x 11,80m x 7,20m, kwalifikujące go jako zjazd publiczny. Również okolicznością nie kwestionowaną przez strony, było powstanie tego zjazdu w warunkach samowoli budowlanej. Z dokumentów zgromadzonych w spawie wynikało, że GDDKiA Oddział w [...] dokonała zgłoszenia robót budowlanych polegających na przebudowie i remoncie drogi krajowej nr [...] w m. [...] , obejmujące również budowę zjazdów. Podstawą zgłoszenia był projekt, wg, którego przedmiotowy zjazd powinien być indywidualny oraz mieć szerokość 3,5 m i promienie wyokrągleń po 5,0 m. Z oświadczeń obojga skarżących złożonych w związku z przeprowadzoną w dniu 25 kwietnia 2016 r. kontrolą wynikało, że do wykonania zjazdu o parametrach stwierdzonych podczas kontroli doszło w czasie przebudowy drogi oraz, że sami skarżący nie dokonali zmiany charakteru zjazdu, a także że w okresie późniejszym nie byli świadkami wykonywania prac przy zjeździe. Również zarządca drogi – GDDKiA nie przyznał się do wykonania tego zjazdu w obecnych rozmiarach i jedocześnie oświadczył, że od czasu przebudowy w 2004 r. nie prowadził żadnych robót budowlanych przy spornym zjeździe, zaś w trakcie przebudowy zjazd został wykonany zgodnie z projektem. Słusznie zatem, organy uznały, że skoro materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie kto dokonał zmiany zjazdu z indywidualnego na publiczny poprzez powiększenie jego wymiarów, to obowiązki określone w art. 51 Prawa budowlanego, można było nałożyć tylko na zarządcę drogi – GDDKiA Oddział w [...] . Przepis art. 52 Prawa budowlanego wskazuje bowiem podmioty na które można nałożyć obowiązki (między innymi na podstawie art. 51) i są nimi: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. GDDKiA Oddział w [...] posiada prawo do dysponowania nieruchomością (działka nr [...] droga krajowa nr [...] ) na cele budowlane, wynikające z trwałego zarządu (oświadczenie złożone do zawiadomienia z dnia [...] lipca 2004 r.). Jednocześnie podmiotami kwestionującymi wydany nakaz są skarżący, nie zaś zobowiązany, co wskazuje, że zarządca drogi uznaje decyzję za słuszną. Choćby z tej przyczyny zarzuty skarg o braku dostatecznego wyjaśnienia sprawy Sąd uznał za niezasadne. Prowadzenie dalszego postępowania w celu ustalania inwestora i ewentualnie innych okoliczności oznaczałoby bezcelowość działania, oraz prowadziłoby do jego przewlekłości. Odnosząc się do zarzutów skarg, Sąd wskazuje, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Dalej za niezasadny należy uznać zarzut braku zwrócenia się do GDDKiA z zapytaniem czy nie zmienił zdania w zakresie przedmiotowego zjazdu, ponieważ podmiot ten udzielał kilkukrotnie odpowiedzi i wyjaśnień organom prowadzącym postępowanie. Sąd nie podzielił również zarzutów skargi związanych z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, ponieważ miałyby one znaczenie gdyby rozpoznawano wniosek stron o zgodę na lokalizację zjazdu, bądź przekształcenie istniejącego zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny. Tymczasem organ prowadził postępowanie naprawcze w zakresie samowolnie wykonanych robót budowlanych, a zaskarżoną decyzją nakazano przewrócenie stanu jaki wynikał z materiału dowodowego, a zwłaszcza z dokumentacji technicznej z maja 2004 r. dotyczącej przebudowy drogi krajowej nr [...] od km 39+050 do km 41+755,15 w m. [...] . W ocenie Sądu, nie można zarzucić organowi naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, wskazanych w skargach, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Dokonano prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie o art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.