VII SA/Wa 2548/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska, Protokolant st.spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi G.C-L. i A.F.L. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 3 lipca 2023 r. nr 118/SPEC/2023 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę Prezydent Miasta W. decyzją z dnia [...] września 2018r., Nr [...], na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11i ust. 1, art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018r., poz. 1474 ) w związku z art. 28 ust. 1, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 oraz 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U z 2018r., poz. 1202 z późn. zm.) - udzielił Dzielnicy [...] Miasta W. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie gminnej drogi publicznej: ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ulicy [...] projektowanej na działkach nr: [...], [...] (po podziale działki nr ew. [...]), [...] (po podziale działki nr [...]), [...] (po podziale działki nr [...]), [...] (po podziale działki nr [...]), [...] z obrębu [...] w dzielnicy [...] m. W., kategoria obiektu XXV wraz z obowiązkiem dokonania przebudowy istniejącej, a kolidującej sieci uzbrojenia terenu oraz dokonania przebudowy innych dróg. Wskazał, że w celu powiązania z siecią dróg publicznych realizowany odcinek drogi należy powiązać z drogą gminną; ulicą [...] oraz ulicą [...]. Zatwierdził podział nieruchomości i wskazał, że na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych nieruchomości lub ich części stanowiące: a) działkę nr [...] z obrębu [...] b) działkę ew. nr [...] z obrębu [...] c) działkę ew. nr [...] z obrębu [...] d) działkę ew. nr [...] z obrębu [...] stają się z mocy prawa własnością Miasta W. z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że w dniu 26.06.2018r. wpłynął wniosek Dzielnicy [...] m. W. o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie ulicy [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] wraz z budową oświetlenia i przebudową napowietrznej linii elektroenergetycznej NN. Wobec stwierdzenia kompletności wniosku pod względem formalnym, dokonano jego sprawdzenia zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane w związku z art. 11i ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przedłożona dokumentacja spełniała wymogi art. 11d ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Inwestor dostarczył wszelkie niezbędna dokumenty i spełnił wymogi art. 35 ust.1 ustawy Prawo budowlane, w tym również nałożone przez załączone do projektu decyzje, opinie i uzgodnienia. Inwestycja nie znajduje się na terenach, które wymagają opinii organów wymienionych w art. 11d ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Nie wymaga też uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. O wszczęciu postępowania, zgodnie z art.11d ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r., organ wysłał zawiadomienie właścicielom, użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem, pozostałe strony zawiadomił w drodze obwieszczeń, które ukazały się w dniu 6.08.2018r. na tablicy informacyjnej Urzędu m. W. Dzielnicy [...], na stronie internetowej Urzędu oraz w gazecie "Dziennik Gazeta Prawna". W zawiadomieniach organ wskazał, gdzie strony mogą zapoznać się z aktami sprawy i w jakim terminie. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 3 lipca 2023 r. Nr 118/SPEC/2023, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej Kpa), art. 11 g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 177, dalej zrid), po rozpatrzeniu odwołania G. C. – L. i A. F. L., od decyzji Prezydenta m. W. z dnia [...].09.2018 r. Nr [...]: I. umorzył postępowanie w zakresie działek nr ew. [...], [...], stanowiących własność Miasta W., wskazując, że zakres wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie obejmuje robót budowlanych na ww. działkach. II. uchylił w zakresie rysunku pt. "projekt zagospodarowania terenu", znajdującego się na stronie 39A projektu budowlanego i orzekł w tym zakresie, poprzez zatwierdzenie w miejsce uchylenia, nowego rysunku projektu zagospodarowania terenu, będący załącznikiem nr 1 do decyzji. III. w pozostałej części zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...].09.2018 r. utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 11 g ust. 3 ustawy zrid w postępowaniu przed organem odwoławczym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki. W dniu 27 maja 2019 r., w toku postępowania odwoławczego, Wojewoda Mazowiecki wezwał inwestora do przedłożenia oryginalnego lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa dla E. K. - Burmistrza Dzielnicy [...] m. W. do reprezentowania inwestora (Prezydenta m. W.), ważnego na dzień złożenia wniosku, odniesienia się do zarzutów skarżących zawartych w odwołaniu. Inwestor przedłożył urzędowo poświadczone, ważne na dzień złożenia wniosku pełnomocnictwo z dnia 3 kwietnia 2018 r,. udzielone E. K. - Burmistrzowi Dzielnicy [...] m. W. do reprezentowania inwestora - Prezydenta m. W., a także odniósł się do zarzutów skarżących. Wojewoda Mazowiecki pismem z dnia 29 kwietnia 2020 r., zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania, mającego na celu wyjaśnienie czy przekazane do Wojewody Mazowieckiego akta sprawy stanowią kompletną dokumentację, Kolejnym pismem z dnia 29 kwietnia 2020 r., Wojewoda Mazowiecki wezwał inwestora do wyjaśnienia, czy mając na uwadze ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zamiarem inwestycyjnym była budowa drogi czy jedynie ulicy. Inwestor wyjaśnił, że zamiarem inwestycyjnym jest budowa drogi publicznej gminnej na odcinku od ul. [...] do ul. [...], która będzie stanowić przedłużenie istniejącej drogi gminnej (ul. [...]) nr ew. [...] w kierunku ul. [...]. Pismem z dnia 27 kwietnia 2021 r., Wojewoda Mazowiecki ponownie wezwał Burmistrza Dzielnicy [...] m. W. do udzieleni wyjaśnień i poprawienia dokumentacji. W odpowiedzi przedłożono pięć egzemplarzy uzupełnionej części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu i wskazano, że zakres wniosku nie obejmuje robót budowlanych na dziatkach nr [...] oraz [...] stanowiących odpowiednio pas drogowy drogi gminnej ulicy [...] i ulicy [...]. Wojewoda Mazowiecki pismem z dnia 15 marca 2023 r., ponownie wezwał inwestora, do poprawienia i uzupełninia dokumentacji. Wojewoda Mazowiecki zawiadomił strony postępowania odwoławczego o zebranym materiale dowodowym i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Organ odwoławczy dokonał oceny zgodności postępowania z procedurą wydawania decyzji ZRID. Wskazał, że przed złożeniem wniosku inwestor, uzyskał wszystkie wymagane prawem opinie. Zgodnie z art. 11 d ust. 1 ustawy zrid do wniosku załączył mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu w skali 1:500. Ponadto, analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. W myśl art. 11 d ust. 1 pkt 5 ustawy zrid do wniosku dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których! mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Stosownie do treści art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane do projektu dołączono oświadczenia projektanta i sprawdzającego o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Po dokonaniu analizy przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego oraz wyjaśnień inwestora, Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że projekt budowlany jest zgodny z art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1935). Działki nr ew. [...], [...] nie zostały zakwalifikowane do przejęcia na rzecz Miasta W. - inwestor wskazał, że działki te nie stanowią zakresu planowanej inwestycji drogowej. W pozostałej części zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że zgodna jest z ustawą zrid oraz, że brak jest podstaw do jej zakwestionowania poza częścią uchyloną. W odwołaniu skarżących wskazywano, że celem inwestycji jest wybudowanie drogi dojazdowej od ulicy [...] do ulicy [...]. Droga została wytyczona przez zabudowaną działkę numer [...] (Księga wieczysta numer [...] - prawo własności przysługuje G. C.-L. i A. F. L.) oraz działki numer [...] i [...], (Księga wieczysta numer [...] - prawo własności należy do G. C.-L.). Klasa techniczna projektowanej drogi to "D - dojazdowa". Projektowana droga nie jest przeznaczona do ruchu tranzytowego ani komunikacji autobusowej. Wynika to z faktu, że na ulicy [...] nie ma żadnego przystanku autobusowego. Ani ulica [...], ani ulica [...] nie są urządzone. Obie ulice posiadają nawierzchnię gruntową o nieuregulowanej szerokości. Obecnie nie ma planów zakładających rozbudowę wskazanych dróg. Szerokość projektowanego pasa drogi na działce G. C.- L. i A. F. L. ma wynosić 10 m - projektowana droga dojazdowa ma być szersza niż drogi, które ma łączyć. Ulica [...] i ulica [...] są już ze sobą połączone biegnąca w odległości kilkuset metrów od planowanej inwestycji - ulicą [...]. Wytyczenie kolejnej drogi dojazdowej nie jest celowe. Inwestor w odpowiedzi na uwagi zawarte w odwołaniu wyjaśnił, że projekt budowlany został sporządzony na podstawie obowiązujących przepisów technicznych, posiada niezbędne opinie i uzgodnienia wymagane przepisami prawa w tym zakresie. Wybrana lokalizacja projektowanego łącznika z ul. [...] od strony południowej jest zasadna z punktu widzenia dogodnej komunikacji z drogą powiatową - ul. [...] znacznej części prywatnych działek położonych na zachód od ul. [...]. Dostęp do posesji położonych na zachód od ul. [...] do ul. [...] po wykonaniu ww. łącznika ulegnie znacznemu skróceniu - w niektórych przypadkach nawet o ok. 1 kilometr. Za budową połączenia ul. [...] z ul. [...] przemawia fakt, ze na odcinku końcowym ul. [...] (rejon kanału W.) znajduje się Niepubliczne Liceum Ogólnokształcące Zaoczne dla Dorosłych ([...]) oraz Żłobek i Przedszkole Rodzinne ([...]), które będą miały zapewniony krótszy o ok. 900 m dojazd do ul. [...]. Łącznik pomiędzy ul. [...] i ul. [...] umożliwi również podłączenie do sieci kanalizacji sanitarnej posesji położonych na zachód od ul. [...]. Przedłużenie ul. [...] na wprost w kierunku ul. [...] wiązałoby się z koniecznością budowy kolejnego mostu na Kanale W. w bardzo bliskim sąsiedztwie już istniejącego (w odległości zaledwie 60m). Poniesiono by koszty niewspółmierne do uzyskanego efektu. Projektowana szerokość pasa drogowego ul. [...] równa 10 m została przyjęta przez projektanta i uzgodniona przez inwestora jak dla drogi najniższej klasy technicznej - "D" zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U, z 2016r., poz. 124). Dzielnica Miasta W. w nieodległej przyszłości będzie rozbudowywać sieć dróg gminnych w tym również ul. [...] z uwzględnieniem wykonania asfaltowej konstrukcji nawierzchni. W tym kontekście Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 11 d ust. 1 ustawy zrid, inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Ocenie dokonanej przez organy podlegać może jedynie zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach ustawy zrid, bowiem stosownie do przepisu art. 11e tej ustawy nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Inwestor jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Stosownie do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, organ nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie ww. decyzji. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Brak było podstaw do zakwestionowania decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] września 2018 r. poza częścią uchyloną. Organ odwoławczy dokonując powyższych rozstrzygnięć uznał, że nie naruszają one zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 Kpa, ponieważ zasadniczym rozstrzygnięciem decyzji Prezydenta Miasta W. było ustalenie przebiegu linii rozgraniczających teren, zatwierdzenie podziału nieruchomości i projektu budowlanego, a te pozostają zgodne z wnioskiem inwestora oraz z decyzją organu I instancji. G. C.-L. i A. F. L. wnieśli do WSA w Warszawie skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 3 lipca 2023 r., Nr 118/SPEC/2023. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art.11c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 162 ze zm.) w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, przeprowadzenie postępowania uzupełniającego, którego zakres pozbawił stronę możliwości dwukrotnego rozpatrzenia tej samej sprawy; 2. art. 11c w zw. z art. 11d ust. 1 ustawy zrid , w zw. z art. 15 k.p.a. i z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędne przyjęcie, że organ nie może wypowiadać się co zasadności lokalizacji inwestycji, gdy na etapie postępowania odwoławczego zostało wykazane, że możliwa była realizacja inwestycji wyłącznie na gruntach Skarbu Państwa; 3. art. 11c ustawy zrid w zw. z art. 136 § 2 i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieprawidłowe prowadzenie przez prawie 5 lat postępowania odwoławczego, gdy zakres tego postępowania miał istotny wpływ na ustalenia faktyczne, co pozbawiło stronę możliwości podwójnego rozpatrzenia jej sprawy; 4. art. 11c zrid w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, która nie wskazuje podstaw prawnych rozstrzygnięcia, uzasadnienie nie odnosi się do zarzutów skarżących, a organ nie odniósł się do oświadczeń Mieszkańców Dzielnicy [...], którzy sprzeciwiają się realizacji inwestycji, 5. art. 11c zrid w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 7, 77, 80 k.p.a., poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie możliwości realizacji inwestycji wyłącznie na gruntach Skarbu Państwa, pominięcie zbadania natężenia hałasu, które będzie generować droga; 6. art. 11i zrid w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez brak uwzględnienia, że realizacja inwestycji doprowadzi do nieuzasadnionego naruszenia prawa własności skarżących, a mogła być przeprowadzona w inny niż zaprojektowany sposób, bez konieczności wypłaty odszkodowania; 7. art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. e i pkt 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 112 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony w zw. z § 323 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez nieuwzględnienie, że z mapy akustycznej (publikowanej na stronach miasta W.) wynika, iż realizacja inwestycji doprowadzi do znaczącego wzrostu poziomu hałasu na nieruchomościach skarżących, co miało istotny wpływ na wynik postępowania; 8. art. 11a ust. 4 zrid w zw. z art. 33 i 37 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez nie uwzględnienie stanowiska skarżących oraz mieszkańców Dzielnicy [...] w zakresie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wnioskiem z 20 czerwca 2018 r. Burmistrz Dzielnicy [...] m. W., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta W., wystąpił o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi publicznej na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...] w Dzielnicy [...] m. W. Na mocy decyzji organu I instancji udzielono zezwolenia na budowę gminnej drogi publicznej na działkach nr [...],[...], [...],[...],[...],[...] z obrębu [...], na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...]. Zatwierdzono podział nieruchomości, w tym należących do skarżących, objętych księgami wieczystymi numer [...] i [...] - zgodnie z projektem podziału dołączonym do wniosku. Stwierdzono nabycie przez Miasto W. prawa własności działek nr: [...], [...], [...], [...]. W toku postępowania odwoławczego doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, co wynika z pism Wojewody kierowanych do organu I instancji, inwestora oraz Burmistrza Dzielnicy [...] m. W. - z dnia 15 marca 2023 r., 27 kwietnia 2021 r., 29 kwietnia 2020 r., 29 kwietnia 2020 r., 27 maja 2019 r. Zastrzeżenia Wojewody odnosiły się do wymagań formalnych jakie powinny zostać spełnione na etapie składania wniosku przez inwestora. Organ I instancji nieprawidłowo rozpoznał wniosek, a postępowanie przed organem II instancji, zamiast doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, miało na celu konwalidowanie rażących błędów. Tym samym nie doszło do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy w tym samym stanie faktycznym. Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że projekt budowalny jest zgodny z art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowalne oraz rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowalnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1935). Jednak rozporządzenie to nie obowiązywało w dniu wydawania zaskarżonej decyzji. Zostało uchylone przez rozporządzenie Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2022 r., poz. 1679). Treść sentencji zaskarżonej decyzji nie odpowiada art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewoda umorzył postępowanie, a w pkt II uchylił i orzekł co do istoty, w pkt 3 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Treść podjętego rozstrzygnięcie nie koresponduje z podstawą prawną, na którą Wojewoda się powołał. Skarżący wskazywali na alternatywny sposób zrealizowania inwestycji, ale kwestia ta została przez Wojewodę przemilczana. Planując realizację inwestycji na gruntach skarżących, na których znajduje się zabudowa jednorodzinna, organ powinien ustalić, jaki będzie poziom hałasu i jego oddziaływanie na nieruchomości skarżących. Z mapy akustycznej udostępnianej przez Miasto W. na jego stronie wynika, że nieruchomość skarżących objęta jest ochroną akustyczną. Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarga nie była zasadna. Podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 177, w skrócie "specustawa"). Jak wynika z art. 1 ust. 1 ustawa ta określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych , a także organy właściwe w tych sprawach. Zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych, wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi. Starosta wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji objętej wnioskiem właściwego zarządcy drogi, w tym dla wszystkich elementów, o których mowa w art. 11f ust. 1 (art. 11a ust. 2a). Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może być wydana po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (art. 11a ust. 4). Właściwy zarządca drogi składa wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej po uzyskaniu opinii właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta) (art. 11b ust. 1 specustawy). Zgodnie z art. 11d ust. 1 specustawy wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: pkt 1 - mapę w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu; pkt 2 - analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi; pkt 3 - mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami; pkt 3a - określenie nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego; pkt 3b - określenie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone; pkt 4 - określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu; pkt 5 - cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Według art. 11f ust. 1 specustawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: pkt 1 - wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii; pkt 2 - określenie linii rozgraniczających teren, w tym określenie granic pasów drogowych innych dróg publicznych w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w art. 11d, zawiera określenie granic tych pasów; pkt 3 - warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa; pkt 4 - wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; pkt 5 - zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1; pkt 6 - oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego; pkt 7 - zatwierdzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego; pkt 8 - w razie potrzeby inne ustalenia. Stosownie do art. 11g ust. 3 specustawy w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki. Zgodnie zaś z art. 11i specustawy w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2 (ust. 1). W sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (ust. 2). Według art. 12 ust. 1-4a specustawy decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości. Nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: pkt 2 - własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Według art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Analiza zebranego materiału dowodowego w świetle przywołanych wyżej przepisów dowodzi, że spełnione zostały przesłanki wydania zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Wojewoda Mazowiecki zaskarżoną decyzją z dniu 3 lipca 2023 r. umorzył w określonym zakresie postępowanie, nadto uchylił w określonym zakresie decyzję I instancji i orzekał w tym zakresie merytorycznie, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] września 2018 r. o zezwoleniu na realizację gminnej drogi publicznej: ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] w dzielnicy [...] m. W. W motywach decyzji wyjaśnił istotne okoliczności natury faktycznej i prawnej, które zadecydowały o jej podjęciu. Ponadto organ odwoławczy ustosunkował się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Przeprowadzone przez organ odwoławczy postępowanie wyjaśniające nie naruszało zasady dwuinstancyjności - art. 15 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania uzupełniającego, którego zakres pozbawił stronę możliwości dwukrotnego rozpatrzenia tej samej sprawy. Choć postępowanie przed organem II instancji trwało zdecydowanie za długo, a samą przewlekłość w działaniu organu należałoby kwalifikować jako rażącą, to jednak okoliczność ta miałaby potencjalne znaczenie w przypadku wniesienia skargi na brak działania organu. Natomiast w tej sprawie nie miała ona istotnego znaczenia. Przedmiotem postępowania przed organami obu instancji była ta sama inwestycja, rozstrzygnięcia organów pozytywne dla inwestora, są w zakresie ich orzekania tożsame. Korekta decyzji dokonana rozstrzygnięciem organu II instancji miała wymiar formalny i porządkujący, co jak dowodzi praktyka orzecznicza, jest częstym zabiegiem w toku kontroli instancyjnej, postępowania prowadzonego w ramach specustawy drogowej. Z wyjaśnień inwestora zawartych w piśmie z dnia 24 marca 2023 r., wynikało, że zakres wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie obejmuje robót budowlanych na dziatkach nr [...] oraz [...], stanowiących odpowiednio pas drogowy drogi gminnej ulicy [...] i ulicy [...]. W konsekwencji słusznie Wojewoda Mazowiecki umorzył postępowanie w tym zakresie. W odniesieniu do dalszych zarzutów skargi, Sąd uznał, że budowa niewielkiego odcinka drogi gminnej, bez zamiaru realizacji na niej transportu publicznego, nie może ze swej istoty generować hałasu skutkującego nadmiernym obciążeniem nieruchomości budynkowej należącej do skarżących, a nadto z tego samego powodu nie wymagała oceny oddziaływania na środowisko. Sąd zauważa, że zgodnie z przepisami specustawy drogowej, Wojewoda jako organ architektoniczno-budowlany w procesie budowy drogi publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Jednak przepisy ustawy nie upoważniają go do oceny racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku inwestora, ani też do zmiany przebiegu inwestycji. To inwestor jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji. Organ orzekający wyznacza jedynie dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Zadaniem organu jest tylko sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Orzecznictwo sądowo-administracyjne jednolicie przyjmuje, że organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie takiej decyzji. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Do organu administracji należy jedynie ocena wniosku inwestora pod względem jego zgodności z przepisami prawa. Niedopuszczalna jest ocena racjonalności, czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje inwestor i to on wybiera najkorzystniejsze rozwiązania lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Nie są w ocenie Sądu zasadne zarzuty skargi dotyczące braku wyjaśnienia przez inwestora celu, dla którego planowana inwestycja, ma być realizowana w kształcie wynikającym z projektu. Wojewoda zasadnie uznał wyjaśnienia inwestora za racjonalne i przekonujące, a przede wszystkim stanowiące odpowiedź na zarzuty co do przebiegu projektowanego odcinka drogi. Brak jest podstaw do twierdzeń, że zaskarżona decyzja, została wydana bez należytego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia słusznych interesów i praw skarżących, to uzasadnieniem budowy drogi w projektowanej lokalizacji było zapewnienie dogodnej komunikacji z drogą powiatową ul. [...] części działek położonych na zachód od ul. [...]. Jak przekonująco wyjaśnił inwestor dostęp do posesji położonych na zachód od ul. [...] do ul. [...] po wykonaniu przedmiotowego łącznika ulegnie skróceniu - w niektórych przypadkach nawet o ok. 1 kilometr. Za budową połączenia ul. [...] z ul. [...] przemawiał fakt, że na odcinku końcowym ul. [...] (rejon kanału W.) znajduje się Niepubliczne Liceum Ogólnokształcące Zaoczne dla Dorosłych ([...]) oraz Żłobek i Przedszkole Rodzinne ([...]), które będą miały krótszy o ok. 900 m dojazd do ul. [...]. Łącznik pomiędzy ul. [...] i ul. [...] umożliwi również podłączenie do sieci kanalizacji sanitarnej posesji położonych na zachód od ul. [...]. Przedłużenie ul. [...] na wprost w kierunku ul. [...] wiązałoby się z koniecznością budowy kolejnego mostu na Kanale W. w bardzo bliskim sąsiedztwie już istniejącego (w odległości zaledwie 60m). Poniesiono by niewspółmierne koszty do osiągniętego rezultatu. Projektowana 10 metrowa szerokość pasa drogowego ul. [...], została przyjęta przez projektanta i uzgodniona przez inwestora jak dla drogi najniższej klasy technicznej - "D" zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U, z 2016r., poz. 124). Rozporządzenie to obowiązywało w dacie sporządzania dokumentacji technicznej i jego stosowanie nie budzi wątpliwości Sądu, mimo późniejszych zmian legislacyjnych. Wskazywano również, że Dzielnica [...] Miasta W. będzie rozbudowywać sieć dróg gminnych w tym również ul. [...] z uwzględnieniem wykonania asfaltowej nawierzchni. Należy w tym miejscu przywołać stanowisko przedstawione przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w postanowieniu z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II OPS/2/14, odmawiającym podjęcia, z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych - czy przesłanki niezbędności i celowości realizacji inwestycji publicznej w kształcie przedstawionym przez inwestora, mieszczą się w zakresie oceny przez organ administracji publicznej wniosku inwestora o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Naczelny Sąd Administracyjny przywołał w ww. postanowieniu stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 października 2012 r., K 4/10, w którym Trybunał zwrócił uwagę na specyfikę spraw dotyczących budowy dróg publicznych, które stanowią realizację celu publicznego. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że drogi są budowane w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczonych; uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną; lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, wywłaszczone. Charakter inwestycji drogowych, dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją, a potem wywłaszczonych. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma zatem charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji drogowej. W tego rodzaju postępowaniu, z uwagi na jego przedmiot, interes społeczny i gospodarczy ma prymat nad słusznym interesem strony, gdyż inwestycja w zakresie realizacji drogi publicznej ma na celu zaspokojenie określonych potrzeb społeczności lokalnej, co oznacza, że jest inwestycją celu publicznego. To stanowisko wynikało również z wyroku T.K. z 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10 (Dz. U. z 2012 r., poz. 1150). Mając na uwadze zgłaszane przez skarżących zarzuty dotyczące zasadności i ustalonego przebiegu inwestycji, a w konsekwencji także dokonanego podziału działki stanowiącej ich własność, zdaniem Sądu, organ II instancji zasadnie wyjaśnił motywy, dla których decyzja organu I instancji odpowiada prawu. Organ administracji nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym organ jest związany. Tylko w przypadku stwierdzenia przez organy, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa, zobowiązuje organy do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej (wyroki NSA: z 28 lutego 2014 r., II OSK 93/14; z 5 września 2018 r., II OSK 1737/18; z 17 maja 2017 r., II OSK 203/17; z 13 listopada 2018 r., II OSK 2933/18). W tej sprawie inwestor wyjaśnił z jakich względów wymagane było przejęcie na budowę drogi pasa gruntu z działek skarżących numer [...], [...] i [...]. Dlatego decyzja organu odwoławczego nie narusza art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP, w zw. z art. art. 11c ust. 1 specustawy drogowej. Projekt drogi spełniał warunki techniczne jakie należy zachować przy projektowaniu dróg publicznych i w świetle związania organu wnioskiem zarządcy drogi, brak było podstaw aby dokonywać dalszych analiz, czy działki skarżących są rzeczywiście konieczne dla prawidłowej realizacji przedsięwzięcia (wyrok NSA z 16 kwietnia 2019 r., II OSK 25/19). Przepisy specustawy drogowej wpisują się w system dopuszczalnej prawem ingerencji władzy publicznej w prawo własności. Choć na gruncie Konstytucji RP własność jest silnie chroniona, to możliwe jest jej ograniczanie, ponieważ nie jest to prawo absolutne (nienaruszalne). Przeprowadzone przed organem II instancji postępowanie wyjaśniające nie naruszało, jak twierdzą skarżący, przepisów art. 7 i art. 77 § 1 oraz 107 §1 i § 3 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz 15 kpa. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.