VII SA/Wa 2549/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2012 r. sprawy ze skarg B.L. i A.M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót remontowych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego B. L. i na rzecz A. M. kwotę po 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...], działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu sprawy stanu technicznego dachu i kominów budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w [...] nakazał B.L. i A. M– właścicielom budynku, wykonanie robót remontowych zgodnie z ekspertyzą stanu technicznego dachu i kominów w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...]przez: - rozbiórkę pokrycia dachowego wraz z obróbkami blacharskimi; - usunięcie uszkodzonej papy podkładowej pod blachą trapezową; - rozbiórkę czapek kominowych; - rozbiórkę uszkodzonych kominów; - miejscowe naprawienie deskowania połaci dachu; - naprawienie uszkodzonej powierzchni attyk, okapu i krawędzi górnej dachu poprzez uzupełnienie murów; - wymurowanie kominów ponad dachem z cegły klinkierowej z ukształtowaniem pocięcia dla "wyder"; - wykonanie czapek kominowych z ukształtowanymi kapinosami; - wykonanie obróbek blacharskich dachu attyk i kominów; - wykonanie pokrycia dachowego dla którego wymagane minimalne pochylenie połaci dachowej odpowiada nachyleniu istniejącego dachu – np. z trzech warstw papy termorozgrzewalnej (wymagane min . nachylenie wynosi 3 %) – w terminie do listopada 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 18 sierpnia 2010 r. wpłynęło pismo B. L. w sprawie stanu technicznego dachu i kominów budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. W tej sytuacji, upoważniony przedstawiciel Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla [...] w dniu 6 października 2010 r. przeprowadził kontrolę na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...]. W trakcie oględzin stwierdzono, że na ww. nieruchomości znajduje się "budynek mieszkalny, II – kondygnacyjny, częściowo podpiwniczony, więźba dachowa drewniana, pokrycie – blacha. Widoczne są ślady po zalaniu w pomieszczeniu łazienki na powierzchni około 6,0 m 2. Zacieki widoczne również przy instalacji oświetleniowej. Według oświadczenia właściciela lokalu nr [...] B. L. zalanie miało miejsce w zimie, po zalegającym długotrwale śniegu na dachu..." Na zdjęciach, które zostały dołączone do protokołu widoczne były ubytki tynku na przewodach kominowych ponad dachem budynku. W związku z powyższym w dniu 13 października 2010 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego dachu i kominów budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] nałożył na B. L. i A. M obowiązek dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego dachu i kominów budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. W dniu 6 czerwca 2011 r. B. L. złożył, wymaganą ekspertyzę, sporządzoną przez rzeczoznawcę W. W., wpisanego do Centralnego Rejestru Rzeczoznawców Budowlanych pod pozycją [...]. Organ nadzoru budowlanego stwierdzając spełnienie przesłanek z art. 61 ustawy Prawo budowlane nałożył na współwłaścicieli obowiązek wykonania robót remontowych w terminie do listopada 2011 r. W odwołaniu od tej decyzji B. L. wskazał, że ekspertyza przewidywała dwa warianty robót remontowych, z których organ wybrał zakres robót szerszy i droższy, chociaż celem postępowania było usunięcie nieprawidłowości a nie polepszenie standardu budynku. Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] złożył także współwłaściciel budynku A. M, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odwołaniu organ podnosił, że ekspertyza techniczna jest nierzetelna, a jej autor dopuścił się poświadczenia nieprawdy. Autor ekspertyzy podał bowiem nieprawdziwe nachylenie dachu, pominął lub celowo zataił rzeczywiste przyczyny uszkodzeń i w rezultacie sformułował błędne wnioski narażając współwłaścicieli na nieuzasadnione wydatki. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu i w tym zakresie na podstawie art. 66 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wyznaczył termin wykonania przedmiotowych robót budowlanych do dnia 30 listopada 2011 r. i utrzymał w mocy w pozostałej części decyzję Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że organ I – szej instancji prawidłowo zastosował dyspozycję normy wynikającej z art. 66 Prawa budowlanego. Zasadnym bowiem było nałożenie obowiązku wykonania szeregu robót budowlanych zmierzających do doprowadzenia dachu i kominów budynku do należytego stanu technicznego według wariantu nr 1 ekspertyzy technicznej. W ocenie organu tylko wykonanie robót tam ujętych pozwoli na trwałe doprowadzenie dachu i kominów do odpowiedniego stanu technicznego. Organ zauważył, że kwestia przyczynienia się jednej ze stron do pogorszenia się stanu technicznego obiektu, czy poświadczenia nieprawdy nie należy do kompetencji organu. Jedynie ze względy na nieprawidłowo ujęty termin wykonania robót należało w tej części uchylić decyzję i orzec co do istoty sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący B. L. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Skarżący podnosił, że organy nadzoru budowlanego przyjęły za zasadne przeprowadzenie remontu kapitalnego dachu, wyznaczając termin zbyt krótki na wykonanie robót budowlanych. Skarżący zauważył, że ekspertyza przewidywała drugi wariant w postaci naprawy dachu, a więc robót budowlanych o mniejszym zakresie. Organy przekroczyły swoje kompetencje wybierając wariant polepszający standard budynku i narażający współwłaścicieli na znaczne koszty. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. M wnosił o uchylenie decyzji zaskarżonej, jak również decyzji ją poprzedzającej, zarzucając organom podobnie, jak skarżący B. L. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, jak również prawa materialnego art. 66 Prawa budowlanego. Skarżący podnosił, że ekspertyza nie stwierdza faktu, iż w aktualnym stanie konstrukcja dachu i kominów stwarza istotne zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, natomiast poświadcza nieprawdę i naraża skarżących na nieuzasadnione wydatki. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o oddalenie zarówno skargi B. L., jak i A. M, podnosząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Rozpatrując sprawę pod tym kątem Sąd uwzględnił skargę, bowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na rozprawie w dniu 22 marca 2012 r. Sąd działając na podstawie art. 111 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi połączył sprawę sygn. akt VIISA/Wa 2631/11 ze sprawą VIISA/Wa 2549/11 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, celem łącznego rozpoznania skargi B. L. i skargi A. M. Obie skargi zasługują na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem prawa. Podstawą materialno-prawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), który zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do nakazania w drodze decyzji usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w określonym terminie, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Stan techniczny budynku w zakresie oceny stanu dachu i kominów budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]podlegał ocenie rzeczoznawcy budowlanego o specjalności konstrukcyjno-budowlanej mgr inż. W. W., w związku ze stwierdzoną w trakcie oględzin budynku nieszczelnością dachu i zalewaniem pomieszczeń (protokół oględzin z dnia 6 października 2010 r. i postanowienie nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nakładające na B. L. i A. M obowiązek przedstawienia ekspertyzy). Na podstawie oględzin budynku , udokumentowanych zdjęciami fotograficznymi i częścią opisową opinii rzeczoznawca budowlany stwierdził, że dach i kominy w budynku dwulokalowym przy ul. [...] w [...]posiada wady i usterki, które powodują przeciekanie wody do wewnątrz lokalu nr 2. Dalsza eksploatacja budynku w ocenie eksperta w świetle stwierdzonych wad i usterek dachu i kominów spowoduje pogorszenie się stanu technicznego budynku i może poprzez zawilgocenie i rozwój grzybów domowych doprowadzić do zagrożenia zdrowia mieszkańców. W związku z powyższym konieczne jest przeprowadzenie remontu dachu wraz z jego pokryciem, obróbkami blacharskimi i kominami. Jako główną przyczynę nieszczelności dachu stwierdzono zbyt małe pochylenie połaci dachowej powodujące między innymi długotrwałe zaleganie roztapiającego się śniegu na połaci dachowej i przedostawanie się wody poprzez niedostatecznie uszczelnione styki podłużne i poprzeczne pomiędzy poszczególnymi płytami blachy trapezowej, jak i na połączeniach z obróbkami blacharskimi przy attykach. Ponadto ekspert stwierdził, że woda przedostaje się pod połać dachową poprzez szczeliny pomiędzy uszkodzonymi tynkami i murami kominów, a "wydrami" oraz pod obróbkami blacharskimi attyk. W związku z powyższym rzeczoznawca budowlany zaproponował wykonanie prac naprawczych według jednego z dwóch wariantów. Wariant I przewidywał remont kapitalny dachu i ten wariant został przyjęty przez organ nadzoru budowlanego w decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. jako obowiązkowy do wykonania przez współwłaścicieli dachu w terminie do listopada 2011 r. Organ odwoławczy uznał, za prawidłowe nakazanie wykonania robót budowlanych wynikających z wariantu nr 1 ekspertyzy technicznej, gdyż tylko wykonanie robót tam ujętych pozwoli na trwałe doprowadzenie dachu i kominów przedmiotowego budynku do odpowiedniego stanu technicznego. Ekspertyza techniczna stanu technicznego dachu i kominów przewidywała bowiem II wariant prac naprawczych, określony jako doraźna naprawa dachu. Roboty te obejmowały rozbiórkę pokrycia dachowego z blachy trapezowej, usunięcie uszkodzonej papy podkładowej pod blachą trapezową, miejscowa naprawę deskowania połaci dachu i tynków pod obwodowymi obróbkami blacharskimi, odkucie uszkodzonych murów kominów poprzez odkucie odspojonych tynków i uszkodzonych części cegieł, uzupełnienie ubytków muru kominów zaprawą cementową, obłożenie kominów styropianem grubości 2 – 3 cm (nad wydrą) i wykonanie na tak przygotowanym podłożu tynku systemowego metodą lekko mokrą (między innymi w celu uzyskania podcięcia na "wydrę"), wykonanie pokrycia z blachy ocynkowanej czapek kominowych z wykonywaniem okapów wysuniętych poza krawędź betonu ok. 3 cm, wykonanie na deskowaniu połaci dachowej warstwy papy podkładowej mocodawcy gwoździami papowymi, wykonanie pokrycia dachowego z istniejącej blachy trapezowej z wykonaniem uszczelnień podłużnych i poprzecznych styków poszczególnych arkuszy blachy za pomocą uszczelek taśmowych porowatych bitumizowanych lub z pianki poliuretanowej lub uszczelnienia kitem i renowacje miejscowo skorodowanego pokrycia dachowego i blachy za pomocą powłok malarskich do blach ocynkowanych. Ponadto ekspertyza przewidywała roboty wewnętrzne w lokalu mieszkalnym nr 2 poprzez odkucie odspojonego i zawilgoconego tynku z powierzchni sufitu i ścian, a także osuszenie zawilgoconych ścian i stropów; oczyszczenie mechaniczne zagrzybionej powierzchni ścian, zaimpregnowanie zainfekowanego miejsca środkiem grzybobójczym i uzupełnienie skutych tynków i malowanie naprawionych powierzchni. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 czerwca 2011 r. IIOSK 1100/10 przepis art. 66 Prawa budowlanego został zamieszczony w rozdziale zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych", co z góry przesądza, że przepisy te powinny mieć zastosowanie w przypadkach, kiedy obiekt budowlany jest nieprawidłowo eksploatowany, nie remontowany, nie konserwowany przez zaniechanie, niedbalstwo, brak kontroli czy bierność właściciela lub zarządcy i doprowadzony do nieodpowiedniego stanu technicznego. W razie stwierdzenia takiego stanu technicznego organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do nałożenia obowiązków prowadzących do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Jednakże niedopuszczalna jest taka wykładnia przepisu, która prowadziłaby do przyznania organowi prawa do arbitralnego określenia zakresu obowiązków i sposobu wykonania robót. Przepis upoważniający organ nadzoru budowlanego do nakładania obowiązków musi być interpretowany ściśle, tak aby na podmiot który jest adresatem decyzji nie zostały nałożone obciążenia nie wynikające wprost z ustawy. Organy winny mieć na uwadze, że nakaz wyrażony w sentencjach decyzji nie może wykraczać poza to, co wynika z literalnego brzmienia przepisu art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 3 czerwca 2009 r. IV SA/Po 151/09). Przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie wyjaśnia co należy rozumieć pod pojęciem nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego. Celem tego przepisu jest utrzymanie obiektów w stanie technicznym zapewniającym ich bezpieczne użytkowanie. Decyzja administracyjna powinna więc zawierać sformułowanie takich obowiązków, które ten cel realizują. Określenie " nieodpowiedni" stan techniczny należy odnieść do sytuacji, w której ustalony stan techniczny obiektu narusza wymagania wynikające z obowiązujących przepisów. Przyjęcie odmiennej koncepcji, tj. uznanie, iż stan nieodpowiedni nie jest równoznaczny z naruszeniem określonej normy prawnej oznaczałoby w istocie uprawnienie dla nakładania obowiązków na właściciela obiektu niewynikających wprost z przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2001 sygn. akt IV SA 1103/99). Skoro w ekspertyzie technicznej zostały wymienione dwa warianty prac naprawczych to do organu należało precyzyjne określenie na czym polegają stwierdzone nieprawidłowości, a także uzasadnienie wyboru wariantu znoszącego stan nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego. Uzasadnienia w tym zakresie zabrakło zarówno dla decyzji organu I-szej jak i II-giej instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ nadzoru budowlanego zastosuje się do powyższej oceny stanu sprawy i wytycznych co do jej załatwienia. Wobec naruszenia przez organy przepisów art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a także art. 7, 77 i 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.