VII SA/Wa 2549/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] – na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania M. B. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...] odmawiającej stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej L. i S. C.pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] (obecnie [...] ), obręb [...] w [...], - umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...]; Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., znak: [...]; zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej L. i S. C. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew.. [...] (obecnie [...]), obręb [...] w [...]. Od powyższego rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego M. B. złożył odwołanie. W wyniku jego rozpoznania, wskazując na stanowisko prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy wskazał, że potrzeba sprawdzenia, czy odwołanie wniesione zostało w ustawowym terminie, zachodzi w razie pozytywnego zweryfikowania legitymacji procesowej podmiotu skarżącego decyzję organu pierwszej instancji i jest "zbędna gdy organ orzeka o braku legitymacji odwoławczej określonego podmiotu na etapie odwoławczym i umarza postępowanie". Po przeanalizowaniu akt sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zgodnie z treścią art. 127 k.p.a. odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji przysługuje wyłącznie stronie. Decyzja wydana w trybie postępowania odwoławczego mimo niewniesienia odwołania przez stronę postępowania dotknięta jest wadą kwalifikowaną w postaci rażącego naruszenia prawa. W związku z powyższym organ administracji każdorazowo obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, który zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego winien być rozumiany jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. O obszarze oddziaływania obiektu za każdym razem będą także decydowały indywidualne cechy obiektu budowlanego, jego przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu, a w procesie zmierzającym do jego wyznaczenia nie chodzi jedynie o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz także o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamierzeniem budowlanym. Aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, właściciel sąsiedniej nieruchomości winien wskazać konkretny przepis przewidujący ograniczenie w swobodnym korzystaniu z danej nieruchomości. Ograniczenie to powinno wynikać z przepisu prawa administracyjnego materialnego. Z analizy akt sprawy oraz ustaleń poczynionych przez organ odwoławczy wynika, że zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] (prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] , [...] Wydział Ksiąg Wieczystych) właścicielem działki inwestycyjnej jest K. S., zaś właścicielami działki o nr ew. [...] (KW nr [...] prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...] , [...] Wydział Ksiąg Wieczystych) są B. S. i T. S. (na zasadach wspólności majątkowej małżeńskiej). W powyższej księdze wieczystej wpisane jest prawo osobiste - służebność mieszkania na rzecz M. B.. Jednak ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego nie przesądza o nabyciu uprawnień strony w przedmiotowym postępowaniu. Właścicielem działki o nr ew. [...] (KW nr [...] (prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...] , [...] Wydział Ksiąg Wieczystych) jest Gmina Miasta [...], a użytkownikami wieczystymi A. i J. C. (na zasadach wspólności majątkowej małżeńskiej). Właścicielami działki o nr ew. [...] (KW nr [...] prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...] , [...] Wydział Ksiąg Wieczystych) są E. P. i J. B. (na zasadach współwłasności ułamkowej), zaś na rzecz A. B. ustanowione jest ograniczone prawo rzeczowe - służebność osobista mieszkania. Właścicielami działki o nr ew. [...] (KW nr [...] prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...],[...]Wydział Ksiąg Wieczystych) są L. i S. C. (na zasadach wspólności majątkowej małżeńskiej). W aktach organu wojewódzkiego znajduje się wypis z rejestru gruntów, z którego wynika, iż M. B. jest współwłaścicielem w części ułamkowej ½ działki o nr ew. [...]. Jednakże uznać należy, iż treść tego dokumentu ma charakter informacyjny i niewiążący. Wiążące znaczenie w omawianym zakresie ma treść księgi wieczystej korzystająca m. in.: z domniemania zgodności ze stanem prawnym. Decyzja organu pierwszej instancji została doręczona M. B., który został błędnie uznany przez organ wojewódzki za stronę postępowania, albowiem nie jest on ani inwestorem, ani właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W konsekwencji w ocenie organu postępowanie doprowadziło do stwierdzenia, że M. B. nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu mającym za przedmiot stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. stąd też zasadnym było umorzenie postępowania odwoławczego jako zainicjowanego przez nieuprawniony podmiot (osobę niebędącą stroną). M. B. złożył skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Powyższą decyzję zaskarżył w całości zarzucając jej liczne błędy w ustaleniach faktycznych, przede wszystkim prowadzących do błędnego ustalenia, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony. Zarzucił także celowe matactwo i przyzwolenie na łamanie prawa zarówno przez Starostwo Powiatowe w [...] jak również [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz absolutnie skandaliczny i mierny warsztat, także wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia przestępstwa w postaci decyzji w oparciu o nieprawdziwe dokumenty jak również celowy brak nadzoru pomimo zgłaszanych uchybień. Skarżący wskazał, że jest współwłaścicielem działki o nr [...], a zatem nieprawidłowe jest ustalenie organu ze współwłaścicielem tej działki są jedynie B. i T. S.. Zdaniem skarżącego rozbieżności w zapisach znajdujących się w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów winny być wyjaśnione przez organ przed wydaniem decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze. Powyższa kwestia została wyjaśniona, sądzona i sprostowana gdyż była to omyłka pisarska sprostowana na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. W skardze nie zostały zawarte wnioski procesowe. Jednocześnie do skargi M. B. dołączył odpis postanowienia Referendarza sądowego w Sądzie Rejonowym w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. o sprostowaniu działu [...] Księgi wieczystej Nr [...] w ten sposób, że w miejsce udziału 1/1 B. i T. S. wpisać "udział ½ na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej oraz dopisać: udział ½ części przynależnych i tu dopisać do "M. B., syn I. i M.". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji albowiem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia był art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, a w jego uzasadnieniu organ stwierdził, że odwołujący nie posiada przymiotu strony uzasadniającego skuteczne wniesienie odwołania. A zatem kluczową kwestią wymagającą oceny jest to, czy skarżący posiada legitymację do kwestionowania decyzji organu pierwszej instancji. Trafnie organ zauważył, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę o tym, kto ma przymiot strony rozstrzyga Prawo budowlane. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi wobec regulacji art. 28 k.p.a. lex specialis stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Za obszar oddziaływania obiektu należy uznać obszar określony dla projektowanego obiektu budowlanego w chwili wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę tego obiektu, na podstawie jego rodzaju i charakterystyki. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Organ drugiej instancji prowadząc postępowanie odwoławcze zobowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić czy podmiot wnoszący odwołanie ma interes prawny w zgłoszonym żądaniu, a zatem czy dysponuje statusem strony tego postępowania. Słusznie także podkreślił organ odwoławczy, że określony podmiot nie uzyskuje przymiotu strony tylko z uwagi na fakt, że organ zawiadomił go o wszczęciu postępowania, a następnie doręczył decyzję na zasadzie per facta concludentia. Interes prawny nie wynika bowiem z faktu doręczenia decyzji, lecz z konkretnej normy prawa materialnego. A zatem w sprawie, której przedmiotem jest pozwolenie na budowę, aby ocenić czy podmiot wnoszący odwołanie posiada przymiot strony organ zobligowany jest do ustalenia obszaru oddziaływania planowanej inwestycji. W niniejszej sprawie inwestycja, której dotyczy pozwolenie na budowę, udzielone decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., ma być zrealizowana na działce o nr [...] obr. [...] w [...]. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu stanowiącego integralną cześć projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzją obiekt ten został zaprojektowany przy granicy z działką o nr ew. [...]. Nie może zatem budzić wątpliwości, że działka ta znajduje się w obszarze oddziaływania tej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane. Biorąc bowiem pod uwagę treść przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej także: warunki techniczne) posadowienie obiektu budowlanego przy granicy z działką sąsiednią ogranicza sposób zagospodarowania tej drugiej nieruchomości (patrz m.in. § 12 i 272 warunków technicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji przez Starostę [...]). Okoliczność ta nie była kwestionowana przez organ odwoławczy albowiem z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że organ czynił ustalenia w zakresie właścicieli (współwłaścicieli, współużytkowników wieczystych, zarządców) m.in. tej nieruchomości. Dalej: z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że organ uzyskał wypis z rejestru gruntów dotyczący działki o nr [...], w którym znajduje się zapis, że M. B. jest jej współwłaścicielem. Jednocześnie z treści Księgi Wieczystej dotyczącej przedmiotowej nieruchomości (działki nr ew. [...]) wynika, że jej współwłaścicielami na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej są B. i T. S.. Rację ma organ odwoławczy twierdząc, iż wiążąca dla organu informacja o stanie prawnym nieruchomości zawarta jest w księdze wieczystej. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2013, poz. 707) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. A zatem skoro z wypisu z Księgi Wieczystej dotyczącej nieruchomości stanowiącej działkę gruntu o nr [...] położonej w [...] przy ul. [...] wynikało, że jej współwłaścicielami są B. i T. S. na zasadach wspólności i ustawowej małżeńskiej to ta informacja była wiążąca dla organu administracji. Nie może jednak ujść uwadze, że z wypisu tego wynika, że prawo własności ww. nieruchomości wynika z umowy darowizny z dnia [...] sierpnia 1997 r. Ze złożonej kserokopii wypisu z tego aktu wynika, że przedmiotowa nieruchomość, której właścicielką była uprzednio M. B. została podarowana B. i T. małżonkom S. oraz M. B.. Powyższe znalazło odzwierciedlenie w sprostowanym wypisie z Księgi Wieczystej złożonym przez skarżącego. Wprawdzie sprostowanie to nastąpiło dopiero po wydaniu ostatecznej, zaskarżonej decyzji, jednakże stanowi ono jedynie potwierdzenie okoliczności nieznanej organowi, ale istniejącej w dacie wydania decyzji. Nie może bowiem ujść uwadze, że art. 155. § 1 Kodeksu cywilnego stanowi, że umowa sprzedaży, zamiany, darowizny, przekazania nieruchomości lub inna umowa zobowiązująca do przeniesienia własności rzeczy co do tożsamości oznaczonej przenosi własność na nabywcę. A zatem przeniesie własności udziału w nieruchomości na rzecz M. B. nastąpiło z dniem zawarcia w. umowy darowizny. Powyższa okoliczność oznacza, że w dacie wydania decyzji pomimo braku ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej M. B. był współwłaścielem nieruchomości, która znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, a to oznacza, że posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów, które mogły stanowić postawę do wznowienia postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a to obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ związany będzie wskazaną wyżej oceną prawną. Obowiązkiem organu będzie zatem merytoryczne rozpoznanie sprawy będące skutkiem wniesienia odwołania przez podmiot posiadający przymiot strony. O ile, co w pierwszej kolejności zobligowany będzie ustalić organ odwoławczy, odwołanie to zostało złożone w ustawowym terminie. Jednocześnie w ocenie Sądu pozostałe zarzuty skarżącego są przedwczesne. Skoro zasada dwuinstancyjności nakłada na organ administracji powtórne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy to zarzuty odnoszące się do decyzji Starosty [...] oraz Wojewody [...] należało uznać za przedwczesne. Mając powyższe na uwadze- na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz 152 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. Sąd nie orzekł o kosztach postępowania wobec braku stosownego wniosku skarżącego w tym zakresie.