VII SA/Wa 2549/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), Sędzia WSA Andrzej Siwek, Sędzia WSA Jadwiga Smołucha, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 lipca 2019 r. sprawy ze skargi A. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary grzywny oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: GINB) po rozpatrzeniu zażalenia A. R. reprezentowanej przez H. T. – R. od postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: WINB, organ wojewódzki, organ I instancji) z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny za nieokazanie przedmiotu oględzin – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ zażaleniowy przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nakazał A. R. przeprowadzenie kontroli okresowej budynku mieszkalnego na działce nr [...] w P. przy ul. P. polegającej na: - sprawdzeniu stanu technicznego i jego przydatności do użytkowania, estetyki wraz z otoczeniem; kontrolą powinno być objęte również badanie instalacji elektrycznej i piorunochronnej w zakresie stanu sprawności połączeń, osprzętu, zabezpieczeń i środków ochrony od porażeń, odporności izolacji przewodów oraz uziemienia instalacji i aparatów; - sprawdzeniu stanu technicznego instalacji gazowej oraz przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych); w terminie do dnia 31 lipca 2017 r. Prowadząc postępowanie odwoławcze od ww. decyzji organ wojewódzki uznał, że w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego niezbędne jest sporządzenie opinii kominiarskiej dla dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej przy ul. P. i [...] w P. Dlatego też w dniu [...] lutego 2018 r. WlNB zawarł umowę z B. w tym przedmiocie, zaś pismem z dnia 5 lutego 2018 r. zwrócił się do właścicieli ww. budynków o udostępnienie ich wykonawcy w uzgodnionym terminie. Budynek mieszkalny przy ul. P. w P. nie został udostępniony do kontroli, dlatego też postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. WINB nałożył na A. R. karę grzywny w wysokości 50 zł za nieokazanie w dniu 27 kwietnia 2018 r. przedmiotu oględzin. Pismem z dnia z dnia 14 maja 2018 r. organ wojewódzki zawiadomił A. R., że w dniu 12 czerwca 2018 r. zostaną przeprowadzone oględziny budynku mieszkalnego przy ul. P. w P. przez B., z udziałem pracowników WINB w L., pouczając jednocześnie o treści art. 88 k.p.a. Ww. pismo odebrała pełnomocnik A. R. – H. T.-R. w dniu 22 maja 2018 r. W piśmie z dnia 23 maja 2018 r. H. T.-R. oświadczyła, że żądanie organu nadzoru nie zostanie spełnione z przyczyn obiektywnych. Wobec powyższego WINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. nałożył na A. R. grzywnę w wysokości 100 zł za nieokazanie przedmiotu oględzin. Kolejnym pismem z dnia 19 czerwca 2018 r. WINB zawiadomił strony postępowania o zamiarze przeprowadzenia w dniu 24 lipca 2018 r. oględzin budynku mieszkalnego przy ul. P. w P. Powyższe pismo pełnomocnik A. R. odebrała w dniu 2 lipca 2018 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach organu I instancji), zaś w piśmie z dnia 10 lipca 2018 r. pełnomocnik oświadczyła, że oględziny stanowią" typową szykanę" wobec użytkownika obiektu i dlatego "ww. żądanie nie będzie spełnione". W dniu 24 lipca 2018 r. zobowiązana nie stawiła się w wyznaczonym miejscu i nie okazała przedmiotu oględzin, nie zapewniła również udziału swojego pełnomocnika, ani nie upoważniła innej osoby do okazania obiektu. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. WINB nałożył na A. R. karę grzywny w wysokości 200 zł za nieokazanie budynku mieszkalnego przy ul. P. w P. W zażaleniu na to postanowienie A. R. podniosła, że "nakładanie kar to kolejne szykany organu bez ustalenia zasadności i celowości swoich działań". Podniosła, że organ odwoławczy dysponując kompletem opinii, ocen i ekspertyz nie wydał zgodnie z prawem decyzji w trybie odwoławczym. Rozpatrując zażalenie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przytoczył na wstępie treść art. 88 § 1 k.p.a., a następnie wyjaśnił, że adresatem postanowienia wydanego na podstawie ww. przepisu może być każda osoba, która w sposób nieuzasadniony odmówiła okazania przedmiotu oględzin, w tym strona postępowania. Warunkiem zastosowania tego przepisu jest także uprzednie pouczenie o skutkach nieokazania przedmiotu oględzin. Dalej GINB wskazał na charakter czynności, które mają zostać wykonane przez B., podnosząc, że w jego ocenie mgr inż. P. C. posiada status biegłego w postępowaniu prowadzonym przed [...] WINB, bowiem organ wojewódzki zwrócił się do niego w celu uzyskania wiadomości specjalnych. Zgodnie natomiast z art. 85 § 2 k.p.a., jeżeli przedmiot oględzin znajduje się u osób trzecich, osoby te są obowiązane na wezwanie organu do okazania przedmiotu oględzin. GINB podniósł, że w sytuacji, kiedy dla należytego dokonania oględzin niezbędne jest posiadanie specjalistycznej wiedzy, której organ prowadzący postępowanie nie ma, oględziny przeprowadzane powinny być z udziałem biegłych. Organ podkreślił, że strona została poinformowana o oględzinach z odpowiednim wyprzedzeniem i pouczona o treści art. 88 k.p.a. Osobą zobowiązaną do okazania budynku mieszkalnego przy ul. P. w P. była A. R., jako jego właścicielka. Nie zadośćuczyniła ona ww. obowiązkowi osobiście, ani nie zapewniła udostępnienia przedmiotowego budynku przez pełnomocnika. W skardze na to postanowienie A. R. (dalej jako: skarżąca) zastępowana przez pełnomocnika H. T. – R. podniosła, że brak jest dowodów jakoby pracownicy nadzoru budowlanego nie zostali wpuszczeni na działkę nr [...] w sytuacji gdy pismem z dnia 10 lipca 2018 r. pełnomocnik A. R. poinformowała, że budynek nie będzie dostępny. Odnosząc się do stanowiska organu, że stan techniczny przewodów kominowych wymaga widomości specjalnych, skarżąca wyjaśniła, że "wiedza kominiarska jest wiedzą każdego przeciętnego człowieka". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W piśmie procesowym z dnia 6 maja 2019 r. skarżąca podtrzymała argumentację zawartą w skardze i dodatkowo podniosła, że akta sprawy nie zawierają wyraźnego oświadczenia woli strony w przedmiocie odmowy oględzin, a wręcz przeciwnie w wielu pismach wnioskowała ona o przeprowadzenie dowodu w przedmiocie lokalizacji kanałów kominowych budynku bliźniaczego, które są wyłącznie zlokalizowane w części budynku skarżącej. Za niezrozumiałe i bezpodstawne skarżąca oceniła stwierdzenie organu, że nie zapewniła udziału w sprawie pełnomocnika, zaś "nasyłanie osób trzecich na teren cudzej nieruchomości stanowi przestępstwo". W ocenie skarżącej organy bezpodstawnie "wprowadziły" do postępowania w sprawie nałożenia grzywny właścicieli budynku bliźniaczego tj. M. i R. H. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Z brzmienia art. 85 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny. Jeżeli przedmiot oględzin znajduje się u osób trzecich, osoby te są obowiązane na wezwanie organu do okazania przedmiotu oględzin (§ 2). Przedstawienie przedmiotu oględzin na wezwanie organu orzekającego jest obowiązkiem, który ciąży na stronie, jak i na osobie trzeciej, w zależności, od tego, w czyim władaniu znajduje się dany przedmiot (tak B. Adamiak, (w:) Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, art. 85, Warszawa 2013). Strona postępowania powinna udostępnić na żądanie organu wskazany przedmiot do oględzin, a jej ewentualną odmowę lub też czynienie przeszkód w tym zakresie organ powinien ocenić w świetle wszystkich okoliczności sprawy, stosownie do treści art. 80 k.p.a. Sąd podziela stanowisko organów, że skarżąca w sposób bezzasadny odmówiła okazania przedmiotu oględzin. Podstawę prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowił art. 88 § 1 k.p.a. W myśl tej regulacji kto będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 200 zł. Na postanowienie o ukaraniu grzywną służy zażalenie. Grzywna przewidziana w art. 88 § 1 k.p.a. stanowi środek przymusu, mający na celu zapewnienie prawidłowego przebiegu postępowania dowodowego. Organem właściwym do orzekania o jej zastosowaniu jest organ przeprowadzający dowód. Do podmiotów, które mogą w tym trybie zostać ukarane karą grzywny, należą natomiast świadkowie, biegli, osoby trzecie, a także strony postępowania. Podstawą do wydania postanowienia nakładającego na stronę postępowania omawianego środka przymus jest stwierdzenie przez organ administracji, że podmiot występujący w charakterze strony w sposób nieuzasadniony uchylił się od okazania przedmiotu oględzin, co uniemożliwiło organowi przeprowadzenie dowodu z oględzin, o którym mowa w art. 85 § 1 k.p.a. Przepis ten pozostawia uznaniu organu administracji dopuszczenie w postępowaniu administracyjnym dowodu z oględzin, gdyż stanowi, że organ "może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny". Nie ulega jednak wątpliwości, że w przypadku dopuszczenia przez organ tego dowodu, na stronach i na innych osobach posiadających przedmiot oględzin spoczywa obowiązek okazania tej rzeczy organowi przeprowadzającemu dowód. Z akt niniejszej sprawy wynika, że PINB w P. decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. wydaną na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego nakazał A. R. przeprowadzenie okresowej kontroli budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. P. w P. m.in. w zakresie stanu technicznego instalacji gazowej oraz przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych). Oczywistym jest, że w postępowaniu tym, ale także w postępowaniu odwoławczym organ – zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej sformułowaną w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – zobowiązany jest do rzetelnego i kompleksowego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, w tym do ustalenia stanu technicznego przewodów kominowych, a w szczególności czy przewody te przynależą do pomieszczeń znajdujących się w budynku mieszkalnym A. R. Dopuszczenie przez organ nadzoru budowlanego w wyniku rozpoznania odwołania dowodu z oględzin przedmiotowego obiektu budowlanego uznać zatem należy za całkowicie uzasadnione, a wręcz niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy zwłaszcza, że na taki zakres postępowania dowodowego wskazał WSA w Lublinie w prawomocnym wyroku z dnia 12 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 50/16, którym uchylono wcześniejsze decyzje organów obu instancji wydane na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego. W wyroku tym formułując wytyczne dla organów Sąd wskazał na konieczność ustalenia przyczyny przedostawania się zapachu dymu do budynku będącego własnością skarżącej i zbadania w tym celu przy pomocy wszelkich dostępnych środków dowodowych położenia przewodów kominowych w ścianie dzielącej budynki nr 8 i nr 10 i związanych z nimi urządzeń. W świetle art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawne uległy zmianie. Zatem w konkretnej sprawie organy nadzoru budowlanego muszą wykonać wytyczne zawarte w wyżej wymienionym wyroku poprzez ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiotowym zakresie. Przekazane Sądowi akta administracyjne potwierdzają, że [...] WINB dotychczas trzykrotnie podejmował próby przeprowadzenia oględzin budynku położonego na działce nr [...] przy ul. P. w P., każdorazowo doręczając wcześniej pełnomocnikowi skarżącej stosowne zawiadomienie o terminie zaplanowanych czynności. W przypadku oględzin, których dotyczy wymierzona skarżącej grzywna, jej pełnomocnik o terminie ich przeprowadzenia wyznaczonym na dzień 24 lipca 2018 r. został zawiadomiony – zgodnie z art. 79 § 1 k.p.a. – w piśmie z dnia 19 czerwca 2018 r., doręczonym prawidłowo w dniu 2 lipca 2018 r. (zawiadomienie oraz potwierdzenie jego odbioru w akt adm. I inst.). Bezsporne pozostaje, że wyznaczone na dzień 24 lipca 2018 r. oględziny (podobnie jak w przypadku wcześniej wyznaczonych terminów) nie odbyły się z powodu niestawiennictwa skarżącej ani jej pełnomocnika oraz nieudostępnienia przez nich przedmiotu oględzin. W dniu 16 lipca 2018 r. do [...] WINB wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącej informujące, że żądanie organu stanowi "typową szykanę" i nie będzie spełnione. Trudno w takich okolicznościach odmówić słuszności ocenie organów, że zachowanie pełnomocnika skarżącej zmierzało do celowego utrudniania organowi zebrania materiału dowodowego. Za prawidłowe tym samym należało uznać stanowisko organu nadzoru budowlanego I instancji, który wobec nieokazania przez skarżącą (po raz kolejny) przedmiotu oględzin, orzekł o zastosowaniu wobec niej środka przymusu w postaci grzywny przewidzianej w art. 88 § 1 k.p.a. Należy podkreślić, że pomimo, iż w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przeprowadzenie oględzin nie jest obligatoryjne, to w przypadku dopuszczenia przez organ takiego dowodu, na osobach posiadających ów przedmiot (po ich skutecznym powiadomieniu o terminie oględzin) spoczywa obowiązek jego okazania w celu umożliwienia przeprowadzenia tego dowodu. Obowiązek ten może być wyłączony jedynie w sytuacji, gdyby wydanie przedmiotu oględzin wiązało się z niebezpieczeństwem dla życia lub zdrowia ludzi, groziło niepowetowaną szkodą bądź też było – z obiektywnie uzasadnionych powodów – niemożliwe do zrealizowania. W ocenie Sądu, takie okoliczności nie zachodziły w rozpoznawanej sprawie. Podkreślić również należy, że to na organie spoczywał obowiązek zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego i kompleksowego rozpatrzenia sprawy – zgodnie z wytycznymi Sądu zawartymi w wyroku z dnia 12 maja 2016 r. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia organu I instancji w aktach sprawy brak jest aktualnej opinii kominiarskiej na dzień wydania decyzji przez organ odwoławczy oraz, że konieczne jest uzyskanie niezależnej opinii dotyczącej przewodów kominowych obsługujących dwa budynki mieszkalne w zabudowie bliźniaczej. Skarżąca, w imieniu której działał pełnomocnik udaremniła przeprowadzenie oględzin, podnosząc w zażaleniu jak i w skardze, że oględziny budynku dokonywane były wielokrotnie, a organ jest w posiadaniu pełnej dokumentacji. Tego rodzaju argumentów nie można uznać za uzasadnione. Jeżeli natomiast pełnomocnik skarżącej nie miał możliwości stawienia się w jej imieniu w wyznaczonym terminie oględzin, to strona, będąc uprzedzoną przez organ o tym terminie zgodnie z art. 79 k.p.a., ma także możliwość wyznaczenia do uczestniczenia w tej konkretnej czynności dowodowej innej osoby. W niniejsze sprawie skarżąca takich działań w celu spełnienia obowiązku okazania przedmiotu oględzin – pomimo kolejnego terminu dla tej czynności dowodowej – jednak nie podjęła. W świetle akt sprawy całkowicie bezzasadne pozostają twierdzenia skarżącej o powszechności wiedzy kominiarskiej oraz braku dowodów na okoliczność niewpuszczenia pracowników WINB na działkę nr [...] w P. W ocenie Sądu wbrew zarzutom skargi, nałożenie na skarżącą kary grzywny w żadnym razie nie miało charakteru bezprawności i szykany. Skarżąca powtórnie bezzasadnie odmówiła okazania przedmiotu oględzin, co uzasadniało nałożenie na nią kary grzywny w wysokości 200 zł na podstawie art. 88 § 1 k.p.a. Działania organu nadzoru budowlanego nie były także dowolne, skoro miały one swoją podstawę w przepisach prawa i jednocześnie informowały stronę o jej sytuacji, wyraźnie określając zakres obowiązku i konsekwencje jego uchybienia. Rolą strony jest umożliwienie organowi przeprowadzenie tego rodzaju dowodu, którego żadną miarą nie można uznać jako dowodu nazbyt uciążliwego czy sprzecznego z prawem. Dość w tym miejscu wskazać na jednoznaczną treść art. 75 § 1 k.p.a., który stanowi, ze jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Już z samego brzmienia przywołanego normatywu wynika, że przez ustawodawcę dowód z oględzin został uznany za jeden z kluczowych, co wynika z umieszczenia go we wskazanym przepisie, mimo że zawarte w nim środki dowodowe maja charakter przykładowy, zaś sam przepis nie zawiera zamkniętego katalogu środków dowodowych. Podkreślić również należy, że organ nie może pozostawać bezradny wobec postawy strony, która dysponując przedmiotem oględzin pomimo ponownego wezwania, bezzasadnie odmawia okazania przedmiotu oględzin. Taka postawa, zdaniem Sądu, nie może prowadzić do sytuacji, w której organ przez okres kilku miesięcy nie ma możliwości przeprowadzenia czynności procesowej niezbędnej do merytorycznego rozpoznania sprawy. Jakkolwiek z akt sprawy nie wynika, by organ wydał postanowienie o dopuszczeniu dowodu z oględzin, co naruszało art. 77 § 2 w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. i art. 88 § 1 k.p.a., to jednak w ocenie Sądu nie można przyjąć, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pismo z dnia 19 czerwca 2018 r., będące zawiadomieniem, o przeprowadzeniu dowodu w postępowaniu administracyjnym posiada wymogi formalne stawiane postanowieniu według art. 124 § 1 k.p.a. I tak pismo to wymienia fakty wymagające stwierdzenia oraz środki dowodowe poprzez wskazanie co jest przedmiotem postępowania i jaki jest jego tryb, a ponadto wskazuje kiedy, w jakim miejscu oraz kto jest zobowiązany do stawiennictwa w trakcie oględzin oraz jakie są konsekwencje uchybienia nałożonemu zobowiązaniu (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 826/16 – publ. CBOSA). Oświadczenie woli organu administracji publicznej złożone w celu rozstrzygnięcie kwestii incydentalnej dla postępowania, wymagającego wydania aktu administracyjnego w celu jego załatwienia jest postanowieniem, nawet jeśli organ administracji nie zadba o to, by zostało zredagowane w sposób realizujący wszystkie wymagania co do formy postanowienia, o których stanowi art. 124 k.p.a. i nawet jeśli organ administracji nie nada mu tej nazwy. Bez znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia pozostaje fakt umorzenia przez Prokuraturę Rejonową w P. dochodzenia w sprawie udaremniania czynności [...] WINB tj. o czyn z art. 91 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wobec stwierdzenia, że czyn nie zawiera znamion czynu zabronionego. Organ administracji publicznej (organ nadzoru budowlanego) nie jest bowiem związany tym, czy i jakie orzeczenie w odniesieniu do tego samego stanu faktycznego wyda sąd powszechny, czy też organy ścigania. Postępowania te są co do zasady niezależne od siebie. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organy w niniejszej sprawie innych przepisów postępowania, w tym zasad ogólnych postępowania określonych w art. 8 (zasada zaufania) i art. 11 (zasada przekonywania) k.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rację ma natomiast skarżąca podnosząc, że organ w sposób nieuprawniony "wprowadził" do postępowania w sprawie nałożenia grzywny, właścicieli bliźniaczego budynku przy ul. P. w P., podczas gdy w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie grzywny, stroną i jednocześnie podmiotem uprawnionym do wniesienia zażalenia na postanowienie o jej nałożeniu jest zobowiązany. Uchybienie to pozostaje jednak bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia. Mając całokształt okoliczności na względzie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.