VII SA/Wa 255/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2014 r. sprawy ze skargi "[...]" Sp. jawna z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala I. Stan sprawy 1. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. j. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2013 r. znak [...] , umarzającej postępowanie dotyczące pozostawienia ogródka letniego przed elewacją budynku przy ul. [...] w [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.) – art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1, oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa. 2. W uzasadnieniu decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podał, że [...] Sp. j. wnioskiem z dnia [...] lutego 2013 r. zwróciła się do Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z wnioskiem o "wyrażenie zgody na pozostawienie ogródka jaki został ustawiony (...) przy [...], przy ul. [...] w [...] (...) na czas poza sezonem letnim." Miejski Konserwator Zabytków w [...] pismem z dnia [...] września 2012 r. zaopiniował negatywnie projekt pozostawienia ogródka na okres zimowy. Następnie, ustanowiony w sprawie pełnomocnik wnioskodawcy pismem z dnia [...] września 2012 r. wystąpił do organu ochrony zabytków pierwszej instancji o wszczęcie i przeprowadzenie w sprawie postępowania administracyjnego i "wydanie decyzji merytorycznej". Po uzupełnieniu przez wnioskodawcę braków formalnych wniosku, w postaci opłaty skarbowej, Miejski Konserwator Zabytków pismem z dnia [...] lutego 2013 r. wystąpił o jego doprecyzowanie poprzez określenie, czy dotyczy on "zmiany decyzji nr [...] z dnia [...].03.2012 r.. czy dotyczy wydania nowej decyzji." Pełnomocnik wnioskodawcy w czasie spotkania z Miejskim Konserwatorem Zabytków w [...] wskazał, że żąda zarówno przedłużenia terminu określonego w decyzji z dnia [...] marca 2012 r. jak również wydania decyzji nowej, zgodnie z wnioskiem z dnia [...] lutego 2013 r. (wprawdzie w aktach sprawy brak jest protokołu z ww. spotkania, jednakże powyższe żądanie zostało potwierdzone w odwołaniu od decyzji z dnia [...].03.2013 r., znak [...]). Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Miejski Konserwator Zabytków w [...] umorzył postępowanie dotyczące pozostawienia ogródka letniego przed elewacją budynku przy ul. [...], powołując się w uzasadnieniu na prowadzone postępowanie przez organ nadzoru budowlanego oraz fakt upływu terminu ważności własnej decyzji z dnia [...].03.2012 r. pozwalającej na montaż ogródka letniego przed elewacją budynku przy ul. [...]. Od decyzji tej odwołała się [...] Sp. j., podnosząc, iż organ konserwatorski nie odniósł się do wszystkich żądań strony, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego oraz zastosował błędną formę umorzenia postępowania administracyjnego. 3. W uzasadnieniu decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że organ odwoławczy pełni kompetencje zarówno kontrole jak i merytoryczne, co oznacza, że powinien rozpatrzyć sprawę na nowo w jej całokształcie. Z ustaleń organu wynika, sprawa dotyczy terenu zespołu staromiejskiego wpisanego do rejestru zabytków, jako Stare i Nowe Miasto [...], pod numerem [...], na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] maja 1952 r. teren ten został uznany ponadto za pomnik historii oraz wpisany na listę światowego dziedzictwa UNESCO. Nie ulega zatem wątpliwości, że wszelka działalność inwestycyjna na tym obszarze podlega reglamentacji wynikającej z przepisów z zakresu ochrony zabytków i opiece nad zabytkami. Organ wskazał również, że na podstawie porozumienia z dnia [...] stycznia 2004 r. zawartego pomiędzy Wojewodą [...] a Prezydentem Miasta [...] w sprawie prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gminie Miasta [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), kompetencje organu ochrony zabytków na terenie [...] zostały powierzone Prezydentowi Miasta, z którego upoważnienia działa Miejski Konserwator Zabytków. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że organ ochrony zabytków pierwszej instancji powołał się na art. 105 § 1 kpa, który ustanawia zasadę obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego wobec jego bezprzedmiotowości. Organ stwierdzi również, że charakter prawny umorzenia postępowania nie jest w doktrynie określany jednolicie. Istotę tej instytucji wyjaśnia się najczęściej bądź przez wskazanie przyczyn prowadzących do jej zastosowania, bądź skutków zawiązanych z jej uruchomieniem, i przywołał stosowne stanowisko doktryny i judykatury w tym zakresie. Wskazał, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, w związku z czym nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę poprzez rozstrzygnięcie co do istoty. Stwierdził, że inkryminowana decyzja została wydana na skutek wniosku o "przedłużenie terminu określonego w decyzji z [...].03.2012 r." (w odniesieniu do żądania "wydania decyzji nowej, zgodnie z wnioskiem z dnia [...].02.2013 r." Miejski Konserwator Zabytków w [...] wydał decyzję z dnia [...].03.2013 r. znak [...]). Żaden z obowiązujących przepisów nie przyznaje organom ochrony zabytków kompetencji do wydawania decyzji w sprawie "przedłużenia terminu" pozwoleń konserwatorskich. Rozpatrując złożony wniosek Miejski Konserwator Zabytków w [...] wezwał stronę do doprecyzowania zawartego w nim żądania wskazując dopuszczalne tryby postępowania. Wobec wyraźnego określenia, przez pełnomocnika wnioskodawcy zakresu żądania w sposób niepozwalający na jego rozstrzygnięcie w trybie przewidzianym przepisami kpa, decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] 03.2013 r. znak [...], zdaniem organu należy uznać za słuszną i zgodną z prawem i jako taką utrzymać w mocy. Organ stwierdził również, że wobec bezprzedmiotowości wniosku [...] Sp.j., zarzuty odwołania dotyczące braku przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego i dokonania merytorycznej oceny sprawy należy uznać za chybione. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] Sp.j.; zarzucając naruszenie prawa procesowego: 1) rażące - art. 63 § 1 i 3 kpa, poprzez ich niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie ustnego żądania strony, które nie zostało utrwalone w aktach sprawy w wymaganej formie, co mogło spowodować jego zniekształcenie; 2) art. 77 § 1 kpa, poprzez jego niezastosowanie, skutkujące zaniechaniem zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, umożliwiającego wszechstronne rozpoznanie sprawy; 3) art. 107 § 1 kpa, poprzez uchybienie bezwzględnie obowiązującej normie dotyczącej obligatoryjnych części składowych ważnej decyzji administracyjnej przez nie podanie podstawy prawnej i systemowego miejsca promulgowania aktu prawa miejscowego przez jedynie lakoniczne opisanie delegacji ustawowej w postaci zacytowania ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i w konsekwencji uniemożliwienie stronie poznanie dyspozycji normy prawnej na podstawie której została wydana decyzja administracyjna; 4) art. 6, 7, 8 i 9 kpa, poprzez niezrozumiałe odstąpienie od konieczności wskazania merytorycznych przesłanek zastosowania aktu prawa powszechnie obowiązującego i należytego uzasadnienia decyzji przez jedynie lakoniczne i niepoparte zasadną oraz faktycznie i prawnie uzasadnioną analizą konkretnych przesłanek decyzji, jak i niepełną oceną zebranego w sprawie materiału dowodowego analizowanego przede wszystkim w oparciu o wskazania wiedzy, logiki i doświadczenia życiowego; 5) art. 11 kpa, poprzez nienależyte wyjaśnienie skarżącemu podstawy tak prawnej, jak i faktycznej decyzji, a przede wszystkim celowościowej motywacji organu, podyktowanej przepisem prawa rażąco sprzecznym z interesem prywatnym; 6) rażące – art. 10 kpa, poprzez jego niezastosowanie polegające na powieleniu błędu organu I stopnia, który również tego przepisu nie zastosował, a dyspozycja tego przepisu wskazuje na bezwzględny rygor udzielenia możliwości stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego; skoro nie uczynił tego organ I stopnia, to winien wykonać taki obowiązek organ stopnia II, albowiem prawo ujęte w art. 10 kpa jest prawem podmiotowym strony – - domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy organowi I stopnia. 2. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] umarzającą postępowanie dotyczące pozostawienia ogródka letniego przed elewacją budynku przy ul. [...] w [...]. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie naruszają przepisów prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 3.1. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem [...] Sp. j. o pozostawienie ogródka letniego, jaki został ustawiony przed budynkiem przy ul. [...] w [...], jako ogródka całorocznego. Ogródek ten został ustawiony na podstawie decyzji z dnia [...] marca 2012 r., zezwalającej na ustawienie ogródka do dnia [...] października 2012 r. Wskazać równocześnie należy, że niniejsza sprawa dotyczy terenu zespołu staromiejskiego wpisanego do rejestru zabytków, jako Stare i Nowe Miasto [...], pod numerem [...], na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] maja 1952 r., a ponadto teren ten został uznany za pomnik historii oraz wpisany na listę światowego dziedzictwa UNESCO. Nie budzi zatem wątpliwości, że wszelka działalność inwestycyjna na tym obszarze podlega również przepisom ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.). Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru (pkt 1), czy podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Nie budzi wątpliwości, że zgoda (pozwolenie) dotyczy prac czy działań, które dopiero mają być podjęte, a nie takich, które już zostały wykonane. W oparciu o wskazany przepis, pozwolenia udziela się na przyszłość, a nie akceptuje post factum działań wykonanych bez pozwolenia, na które to działanie pozwolenie było wymagane. 3.2. Decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2013 r. została wydana na skutek wniosku o przedłużenie terminu określonego w decyzji z dnia [...] marca 2012 r., zezwalającej na pozostawienie ogródka do dnia [...] października 2012 r. Słusznie stwierdził Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w zaskarżonej decyzji, że żaden z obowiązujących przepisów nie przyznaje organom ochrony zabytków kompetencji do wydawania decyzji w sprawie "przedłużenia terminu" pozwoleń konserwatorskich. Rozpatrując złożony wniosek Miejski Konserwator Zabytków w [...] wezwał stronę do doprecyzowania zawartego w nim żądania, wskazując dopuszczalne tryby postępowania, jednakże wobec wyraźnego określenia przez pełnomocnika wnioskodawcy zakresu żądania w sposób niepozwalający na jego rozstrzygnięcie w trybie przewidzianym przepisami kpa, słusznie organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] marca 2013 r. umorzył postępowanie w sprawie wniosku [...] Sp. j. o pozostawienie ogródka letniego przed budynkiem przy ul. [...] w [...] jako ogródka całorocznego, a organ drugiej instancji decyzję tę utrzymał w mocy. Skoro wniosek był bezprzedmiotowy, jak słusznie stwierdził organ, zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe. IV. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. V. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wystarczająco wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. VI. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.