VII SA/Wa 2552/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz J. J. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2017r.,znak [...] po rozpatrzeniu wniosku J. J., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2017r odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016r orzekającej w części co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia [...] września 2015 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej, realizowanej w ramach zadania "Budowa ul. [...] w K." - uchylił w całości własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2017r i orzekł co do istoty sprawy poprzez umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia [...] września 2015 r. (pkt. I decyzji) oraz odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. (pkt II decyzji). W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia [...] września 2015 r., znak: [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji polegającej na budowie drogi gminnej, realizowanej w ramach zadania "Budowa ul. [...] w K.". Od w/w decyzji Prezydenta Miasta K. odwołanie do Wojewody [...] wniósł J. J. Po rozpatrzeniu ww. odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...] orzekł w części co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K.. W dniu [...] października 2016 r. do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa wpłynął wniosek J.J. z dnia [...] października 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] w oparciu o przesłanki z art. 156 § 1 pkt i 2 kpa. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...]. Następnie J. J. wniósł o ponownie rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w decyzją. Minister Infrastruktury i Budownictwa ponownie rozpatrując sprawę uznał za konieczne ustalenie, czy wniosek J. J. o stwierdzenie nieważności dotyczył tylko decyzji Wojewody [...], czy też decyzji Wojewody [...] i decyzji Prezydenta Miasta K.. W związku z powyższym zwrócił się do wnioskodawcy do jednoznacznego wskazania zakresu wniosku o stwierdzenie nieważności. Pismem z dnia [...] sierpnia 2017r wnioskodawca wskazał, że wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczył wyłącznie decyzji Wojewody [...]. Zdaniem Ministra organ związany jest żądaniem wnioskodawcy, które wyznacza granice sprawy dlatego należy uznać, że postępowanie nadzorcze zostało wadliwie wszczęte w stosunku do decyzji Prezydenta Miasta K., którą poddano kontroli sprzecznie z wnioskiem J. J.. W zaistniałej sytuacji, gdy w wyniku wadliwych ustaleń organ wszczął postępowanie nadzorcze obowiązany jest do jego zakończenia decyzją o umorzeniu postępowania bowiem brak żądania wnioskodawcy przesądza o jego bezprzedmiotowości. W związku z powyższym konieczne było uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2017r w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]. Kontrolując decyzję Wojewody [...] Minister stwierdził, że nie zachodzą przesłanki przemawiające za koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego i podtrzymał stanowisko zajęte w decyzji z dnia [...] kwietnia 2017r. Minister podkreślił nadzwyczajny charakter postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, wskazując że postępowanie to jest postępowaniem odrębnym od innych postępowań, albowiem jest ukierunkowane wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. W kontrolowanym postępowaniu, w ocenie Ministra prawidłowo dokonano zestawienia dokładnie wyjaśnionego stanu faktycznego przedmiotowej sprawy z obowiązującym stanem prawnym, uzasadniając w sposób wyczerpujący przesłanki, którymi organ kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. W decyzji Ministra z dnia [...] kwietnia 2017r wyczerpująco odniesiono się do zarzutów skarżącego J. J., dotyczących wskazanych przez niego przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, tj. wydania jej z rażącym naruszeniem przepisów o właściwości oraz wydania bez podstawy prawnej bądź z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto Minister Infrastruktury i Budownictwa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, jak należy rozumieć i interpretować pojęcie rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister stwierdził, że nie zachodzą przesłanki przemawiające za uchyleniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2017r. Na uwzględnienie nie zasługuje w ocenie organu zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na treść decyzji w postaci przekroczenia dyspozycji art. 11 Kpa w zw. z art. 107 § 3 Kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia bez zachowania konstrukcyjnych wymogów stawianych decyzjom administracyjnym i lakoniczny opis stanu faktycznego oraz faktyczny brak uzasadnienia prawnego. W toku postępowania prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] - w ocenie Ministra ponownie rozpatrującego sprawę - nie doszło do naruszenia przepisów proceduralnych w sposób, o którym pisze skarżący, mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślono przy tym, iż w trakcie przeprowadzonego postępowania Minister z całą starannością przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony w toku niniejszej sprawy, w tym zbadał prawidłowość przeprowadzonego postępowania administracyjnego oraz wydanego w wyniku tego postępowania rozstrzygnięcia i w konsekwencji zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...], co znalazło wyraz w wydanej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2017r. Organ wskazał, że stanowisko Ministra Infrastruktury i Budownictwa w wystarczający sposób wskazuje na tok rozumowania przyjęty przy rozpoznawaniu sprawy i nieuznaniu argumentacji skarżącej strony, a w konsekwencji nie narusza norm postępowania administracyjnego. Minister Infrastruktury i Budownictwa w sposób odpowiadający art. 107 § 3 Kpa uzasadnił swoją decyzję, wskazując przesłanki, które wziął pod rozwagę uznając argumentację J. J. za niezasadną. Decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa zawiera szczegółowe uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia z dokładnym wskazaniem przesłanek, które miały wpływ na jego treść. Minister Infrastruktury i Budownictwa w zaskarżonej decyzji odniósł się do poszczególnych zarzutów formułowanych przez skarżącego wraz ze wskazaniem stosownego uzasadnienia. Nie odniesienie się przez organ nadzoru do argumentów skarżącego w stopniu i formie przez niego oczekiwanych, nie może być równoznaczne z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. W ocenie organu odwoławczego, Minister Infrastruktury i Budownictwa, rozpatrujący wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...], wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, stosownie do treści art. 7, art. 11 art. 77 § 1 Kpa i art. 80 Kpa w związku z art. 107 § 3 Kpa, ocenił całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym również rozważył argumenty przedstawione przez skarżącego. Za chybiony uznać należy także w ocenie organu, zarzut przekroczenia dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez uznanie, iż decyzja Wojewody [...] w zakresie, w jakim nie uwzględnia kwestii zasadności naruszenia prawa własności odwołującego poprzez brak wskazania ewentualnego rozważenia istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Organ administracji publicznej - wbrew twierdzeniu skarżącego - nie jest zobowiązany do badania alternatywnych wariantów przeprowadzenia inwestycji liniowej w sytuacji, gdyby np. właściciele nieruchomości zgłosili sprzeciw wobec lokalizacji przedsięwzięcia zaproponowanej przez inwestora. Przepisy specustawy drogowej nie nakładają bowiem obowiązku przedstawienia przez wnioskodawcę różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, dlatego też organy orzekające w I i II instancji mają jedynie obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. Podkreślono przy tym, że organom administracji publicznej orzekającym w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej ustawodawca nie przyznał uprawnień do korygowania, zmiany lokalizacji inwestycji zaproponowanej przez inwestora. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, gdyż miałaby ona charakter pozaprawny. O lokalizacji inwestycji i rozwiązaniach technicznych decyduje inwestor (wnioskodawca), który wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze, a co za tym idzie organy wydające decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie są władne nakazać inwestorowi innej lokalizacji drogi. Odniesiono się przy tym do treści art. 11 d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, który stanowi że to inwestor we wniosku o wydanie decyzji zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno wojewoda jak i organ odwoławczy mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Ocenie dokonanej przez organy pierwszej i drugiej instancji może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy drogowej, bowiem stosownie do przepisu art. 11e specustawy drogowej nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Inwestor jest zatem kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Zadaniem organu jest bowiem sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zdaniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa, przyjęcie stanowiska, jakoby organ orzekający w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej posiadał uprawnienia w zakresie badania alternatywnych wariantów przeprowadzenia inwestycji liniowej oraz badania indywidualnych skutków ingerencji w prawo własności z punktu widzenia swobody jego wykonywania, doprowadziłoby do paraliżu inwestycyjnego. Powyższe spowodowałoby bowiem konieczność zamawiania przez organ administracji, przed wydaniem rozstrzygnięcia, wielu ekspertyz specjalistycznych z różnych dziedzin, w tym np. z zakresu projektowania inwestycji liniowych, bezpieczeństwa ruchu drogowego, itd. Przypomnieć zaś należy, iż wolą ustawodawcy ustanawiającego szczególne reguły dotyczące inwestycji w zakresie dróg publicznych było przyspieszenie procesu inwestycyjnego. Ponadto nie wydaje się możliwe zaprojektowanie drogi publicznej o takim przebiegu przez nieruchomości nie stanowiące własności publicznej, który nie wzbudzałby sprzeciwu przynajmniej części właścicieli tych nieruchomości. Sprzeciw taki wydaje się być oczywiście naturalnym odruchem ochrony sposobu wykonywania własności nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela, jednakże rozwój urbanizacyjny skutkuje zwiększającym się ograniczaniem indywidualnych praw właścicielskich na rzecz konieczności rozwoju infrastruktury o publicznej lub społecznej użyteczności w ramach społecznej funkcji prawa własności. W takich okolicznościach inwestor zawsze będzie narażony na wywołanie lokalnego konfliktu społecznego, ponieważ to on samodzielnie dokonuje. Organ podkreślił przy tym, że zezwolenie na realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych, zwłaszcza na obszarach zurbanizowanych, w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być zagrożone lub naruszone w związku z realizacją takiej inwestycji. Granice tych praw i interesów określają przepisy specustawy drogowej, ustawy Prawo budowlane oraz innych aktów prawnych wydanych na podstawie i w wykonaniu przepisów tego prawa lub przepisów wydanych dla ochrony środowiska. Poza tymi granicami, a zatem poza ochroną prawną wynikającą z norm prawa pozytywnego, pozostają natomiast protesty obywateli wyrażające ich osobiste zapatrywania, oczekiwania, postulaty i życzenia co do określonej polityki planowania przestrzennego, wzajemnych relacji między planowanymi lub realizowanymi inwestycjami. Nieuwzględnienie ich nie może jednak stanowić podstawy kwestionowania legalności zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie dróg użytku publicznego. W ocenie organu, na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut przekroczenia dyspozycji art. 6 Kpa w zw. z art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 11c specustawy drogowej poprzez uznanie, iż rola organu odwołującego sprawdza się jedynie do analizy formalnych aspektów wniosku o realizację inwestycji drogowej. Organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak to już zostało wyjaśnione na stronie 7 i 8 niniejszej decyzji, nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Zadaniem organów orzekających w przedmiotowej materii jest zaś sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Ponadto organ podkreślił w orzeczeniu, iż przepis art. 23 specustawy drogowej stanowi lex specialis względem art. 11 specustawy drogowej, a co za tym idzie jego zastosowanie wyprzedza zastosowanie art. 11 d specustawy drogowej. Art. 23 specustawy drogowej stanowi jedynie zasadę prawną, określającą iż, w przypadku braku uregulowań specustawy drogowej należy stosować przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie jak twierdzi skarżący, szczególne unormowanie względem art. 11 d specustawy drogowej. Przepisy specustawy drogowej w sposób wyczerpujący traktują kwestię "wywłaszczenia nieruchomości", a w zasadzie ich przejęcia z mocy prawa. Przejęcie nieruchomości na podstawie przepisów specustawy drogowej, dokonywane jest z mocy samego prawa, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 12 ust. 4 tej ustawy. Organ wskazał także w uzasadnieniu, iż nie jest również możliwa ocena racjonalności przedmiotowej inwestycji pod kątem jej finansowania. Nie jest bowiem przedmiotem badania kwestia potencjalnej niegospodarności i nieekonomicznego wydatkowania środków publicznych. Analizie podlega jedynie zgodność z prawem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Kwestie związane z finansowaniem inwestycji w żadnym razie nie powinny być przedmiotem badania organów orzekających w sprawie, bowiem nie wynika to ani z przepisów prawa procesowego ani materialnego, zaś ocena wniosku inwestora pod kątem finansowania inwestycji byłaby działaniem pozaprawnym, które niechybnie spotkałoby się z negatywną oceną sądu administracyjnego. W tym kontekście Minister Infrastruktury i Budownictwa nie dopatrzył się naruszenia art. 60, 107 § 3 Kpa oraz art. 11c specustawy drogowej. Za chybione należy również uznać w ocenie organu zarzuty naruszenia art. 23 specustawy drogowej, w zw. z art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 64 ust. 2 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej poprzez brak wyważenia interesów prywatnego i publicznego w wymiarze wertykalnym oraz brak analizy w zakresie niezbędności wywłaszczenia. W ocenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa, w przypadku realizacji celów publicznych niemal - zawsze dochodzi do nieuchronnej kolizji interesu publicznego i interesów indywidualnych. Co do zasady, w tego rodzaju sytuacji prymat przyznany zostaje interesowi publicznemu, chyba że zakres planowanej ingerencji w prawo podmiotowe doprowadziłby do naruszenia jego istoty (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Odnosząc się zaś do kwestii niezbędności wywłaszczenia w kontekście wyważenia interesów prywatnego i publicznego, organ wyjaśnił, iż konieczna jest merytoryczna kontrola zasadności ingerencji w prawa jednostki przy realizacji inwestycji drogowej. Organ administracji publicznej ma obowiązek badania zasadności zakresu wywłaszczenia określonych nieruchomości pod inwestycję. W sprawie zakończonej wydaniem decyzji Wojewody [...], organ II instancji dokonał wszelkich niezbędnych czynności, wyjaśniając kwestię zasadności wywłaszczenia poprzez uzyskanie stanowiska inwestora w tej kwestii. Po jego uzyskaniu, organ stwierdził, iż dla potrzeb realizacji przedmiotowej inwestycji niezbędnym jest zajęcie części nieruchomości skarżącego. Odnosząc się natomiast do poruszonej przez skarżącego kwestii wysokości odszkodowania oraz zasad jego ustalania, organ wskazał, iż przedmiotowa materia wykracza poza zakres postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która jest decyzją odrębną od decyzji ustalającej odszkodowania za wywłaszczane nieruchomości. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2017r do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. J.. Skarżący zarzucił przedmiotowej decyzji: 1. naruszenie przepisów postępowania które miało wpływ na treść decyzji w postaci naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...].01.2016 r. znak [...]., mimo iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść decyzji w postaci naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uznanie, iż przepisy specustawy drogowej nie nakładają obowiązku przedstawienia rożnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji oraz oceny racjonalności i słuszności przyjętej przez inwestora koncepcji, w tym poprzez uwzględnienie przesłanek wywłaszczenia na cele realizacji inwestycji celu publicznego, a tym samym nieuwzględnienie przepisu powszechnie obowiązujące w postaci art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496 tj.) o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - zwana dalej specustawą drogową w zw. z art. art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.) o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.); 3. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przekroczenie dyspozycji art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 3 specustawy w zakresie w jakim nakazuje organom stosującym prawo każdorazowe uwzględnienie zasady ochrony prawnej własności i innych praw majątkowych przypisanych jednostce. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...].08.2017r wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ), sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie będąc związany granicami skargi Sąd postanowił skargę uwzględnić z innych jednak przyczyn, niż w niej wskazane. Podstawę materialno prawną zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2017r stanowił art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Na podstawie wskazanego przepisu Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił w całości własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2017r i orzekł co do istoty sprawy poprzez umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia [...] września 2015r ( pkt. I decyzji) oraz odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. (pkt. II decyzji). Powodem umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia [...] września 2015r było ustalenie wadliwego wszczęcia postępowania nadzorczego wbrew żądaniu skarżącego domagającego się jedynie kontroli decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. Stwierdzić należy, że błędne jest przyjęcie w zaskarżonej decyzji, iż postępowanie nadzorcze zostało wadliwie wszczęte i podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Decyzja Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia [...] września 2015r o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej była weryfikowana w postępowaniu zwykłym. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...] orzekł w części co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K.. Byt prawny decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia [...] września 2015r uzależniony jest w całości od utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji może dotyczyć jedynie decyzji organu odwoławczego. Pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia [...] września 2015r w sytuacji braku stwierdzenia nieważności tylko decyzji organu odwoławczego stwarzałoby stan niepewności prawnej. Rozpoznając wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Infrastruktury i Budownictwa powinien objąć kontrolą również decyzję Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia [...] września 2015r tak jak to uczynił w uchylonej własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2017r. Mając na uwadze powyższą argumentację Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.