VII SA/Wa 2556/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Pindelska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] - Oddziału Gospodarowania Nieruchomościami w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] znak: [...], nakazał Przedsiębiorstwu [...] S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w [...], rozbiórkę kładki dla pieszych, usytuowanej nad torami linii kolejowej nr [...], w km 2,833 w rejonie ulicy [...] w [...]i uporządkowanie terenu, określając termin przystąpienia do rozbiórki od dnia [...] sierpnia 2011r. i zakończenia do dnia [...] listopada 2011 r. Wyżej wymieniony termin dokonania rozbiórki został zmieniony decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...]a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...] wyznaczającą nowy termin na dzień [...] czerwca 2012 r. Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego przeprowadził w dniu [...] lipca 2012 r. czynności kontrolne w celu sprawdzenia wykonania przez zobowiązaną spółkę obowiązku nałożonego ww. decyzją ustalając, że czynności nałożone tą decyzją po upływie nowego terminu wyznaczającego rozbiórkę nie zostały wykonane. W związku z niewykonaniem wskazanego wyżej obowiązku, do Przedsiębiorstwa [...] S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w [...] zostało skierowane upomnienie w dniu [...] lutego 2012 r. nr [...], zawierające wezwanie do wykonania rozbiórki, a następnie wystawiony tytuł wykonawczy w dniu [...] lutego 2012 r. nr [...]. Wobec powyższego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...] znak: [...], na podstawie art. 2 § 1 pkt 10, art. 5 § 1 pkt 1, art. 64 a § 1 pkt 1, art. 119 § 1, art. 121 § 2 i 4, art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) zwanej dalej u.p.e.a. nałożył na [...] S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w [...] grzywnę wysokości 50.000,00 zł. (pięćdziesiąt tysięcy złotych), w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...]z dnia [...] lutego 2012r. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że określając wysokość grzywny kierował się przede wszystkim zapewnieniem skuteczności tego środka egzekucyjnego oraz charakterem nałożonego obowiązku. Nadmienił, że dokonana przez organ ocena nie nosi cech dowolności czy też niesprawiedliwości. Podkreślił że grzywna w celu przymuszenia, jako jeden ze środków egzekwowania obowiązków o charakterze niepieniężnym, nie ma charakteru kary, a ma w założeniu spowodować impuls dla zobowiązanych do wykonania nałożonych na nich obowiązków. W tym stanie rzeczy, celem doprowadzenia do wykonania nałożonego na zobowiązanego obowiązku, koniecznym było wszczęcie postępowania egzekucyjnego oraz zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Wysokość grzywny ustalono na zasadzie art. 121 § 2 u.p.e.a., przy czym wymierzono ją w najwyższej dopuszczalnej dla podmiotów niebędących osobami fizycznymi wysokości, mając na względzie zarówno zwłokę w wykonaniu nałożonego obowiązku jak i to, że w tej wysokości odniesie ona pożądany skutek. Organ wojewódzki podał także, że przedstawiony materiał dowodowy potwierdza, że właściciel kładki nie podjął i nadal nie podejmuje działań zmierzających do wykonania rozbiórki, mimo iż na jego wniosek zmieniano dwukrotnie termin wykonania obowiązku. Podczas kolejnej kontroli w dniu [...] lipca 2012 r. ustalono, że rozbiórka nie została wykonana, co więcej nawet jej nie rozpoczęto. Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. [...] S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w [...] wniosła zażalenie na ww. postanowienie. W uzasadnieniu zażaleniu Spółka podniosła, że nałożenie grzywny nie jest celowe i nie ma wpływu na wykonanie obowiązku, ponieważ przystąpiono do realizacji nałożonego obowiązku. Spółka podała, że koniecznym było przygotowanie projektu wykonania rozbiórki i z przyczyn od niej niezależnych opracowanie opóźniło się i uniemożliwiło rozpoczęcie i zakończenie prac w planowanym terminie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...]. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia nałożonej grzywny. W przedmiotowej sprawie w uznaniu organu nie wystąpił interes społeczny ani słuszny interes strony, który uzasadniałby postulowane przez zobowiązaną uchylenie grzywny. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że grzywna nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Wskazał, że w myśl art. 125 i 126 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na jego wniosek. Natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w części, za zgodą organu wyższego stopnia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odniósł się także do argumentacji strony skarżącej podnoszonej w zażaleniu, mającej uzasadnić kolejne odroczenie rozbiórki, dotyczącej konieczności wyłonienia wykonawcy rozbiórki w formie zamówienia publicznego. Wskazał, że w kontekście postanowień ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759, tekst jednolity ze zm.), przepisy powołanej ustawy dopuszczają, w uzasadnionych okolicznościach, możliwość zastosowania uproszczonych trybów udzielenia zamówienia publicznego, takich jak negocjacje bez ogłoszenia (art. 62 ust. 1 pkt 4 ustawy) albo zamówienie z wolnej ręki (art. 67 ust. 1 pkt 3 ustawy). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosły [...] S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w [...] wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że organ pierwszej instancji fakt niewykonania zobowiązania ustalił jedynie na podstawie oględzin. Podała, że przystąpiła do wykonania nałożonego obowiązku. W pierwszej kolejności musiała jednak zlecić opracowanie projektu dokonania rozbiórki, ponieważ decyzja nie określa zasad wykonywania prac rozbiórkowych. Zaznaczyła, że uzyskanie projektu z przyczyn od niej niezależnych opóźniło się o sześć miesięcy, o czym poinformowano organ nadzoru budowlanego. Podała, że informacja ta była inspiracją dla organu do przeprowadzenia oględzin kładki i nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Strona skarżąca poinformowała, że stan techniczny kładki nie zagraża bezpośrednio ani ludziom ani mieniu, co nie wymaga przymuszaniu do wykonania czynności, które zobowiązany w krótkim czasie wykona. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. nr z 2012r. poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Analizując skargę przy zastosowaniu powyższych kryteriów należy stwierdzić, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające jest zgodne z prawem. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012r., znak: [...]utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...] nakładające na [...] S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w [...] grzywnę w wysokości 50.000 złotych w celu przymuszenia wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Zgodnie z art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.) grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 2 u.p.e.a ) i może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i prawne a także jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej ( art. 120 § 1 u.p.e.a . Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego ( art. 32 u.p.e.a ) oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Postanowienie to powinno zawierać wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie wynikającego z przepisów prawa budowlanego, będzie orzeczone wykonanie zastępcze ( art. 122 § 2 u.p.e.a. Wskazać należy, że grzywna będąca przedmiotem postanowienia zaskarżonego do Sądu została zastosowana jako środek egzekucyjny w celu wyegzekwowania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] nakazującej [...] S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w [...], Jako właścicielowi, rozbiórkę kładki dla pieszych usytuowanej nad torami linii kolejowej nr [...], w km 2.833 w rejonie ulicy [...] w [...] i uporządkowanie terenu. Do wykonania rozbiórki należało przystąpić w terminie do [...] sierpnia 2011 r. Wyżej wymieniony termin dokonania rozbiórki został zmieniony decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r., a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 ., wyznaczającą nowy termin na dzień [...] czerwca 2012 r. Z ustaleń dokonanych przez organy egzekucyjne wynika, że obowiązek wynikający z powyższej decyzji nie został przez stronę zobowiązaną wykonany. W takiej sytuacji organ pierwszej instancji wystosował do strony upomnienie z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] wraz z wezwaniem do wykonania obowiązku i zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Wobec nie wykonania obowiązku, organ skierował do strony tytuł wykonawczy nr [...] wystawiony w dniu [...] lutego 2012 r., który odpowiada wszystkim wymogom z przepisu art. 27 u.p.e.a. Tytuł ten zawierał pouczenie z art. 33 u.p.e.a., poprzez wyszczególnienie, co może stanowić podstawę zarzutu w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej. Następnie organ pierwszej instancji wydał postanowienie z dnia [...] lipca 2012 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Postanowienie to zawierało wezwanie do uiszczenia grzywny w wysokości 50 000 złotych w terminie 7 dni od daty doręczenia postanowienia pouczenie, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. w terminie wskazanym w postanowieniu z pouczeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Biorąc pod uwagę powyższe wskazać należy, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie zastosował środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia przy zachowaniu obligatoryjnych elementów procedury egzekucyjnej. Przede wszystkim należy wskazać, że zobowiązanym zostało doręczone upomnienie oraz prawidłowo wystawiony tytuł wykonawczy, a postanowienie o nałożeniu grzywny zawiera wszystkie niezbędne elementy wskazane w art. 122 § 2 u.p.e.a. Organ egzekucyjny uzasadnił także wymiar grzywny wskazując, iż zapewni on efektywność egzekucji i spełni funkcję dyscyplinującą. Prawidłowo organ wskazał, że powodem nałożenia grzywny w najwyższej dopuszczalnej w wysokości 50.000 zł ustalonej na podstawie art. 121 § 2 ustawy jest zwłoka w wykonaniu nałożonego ww. decyzją obowiązku. Organ wojewódzki słusznie podkreślił, że na wniosek strony skarżącej zmieniano dwukrotnie termin wykonania obowiązku. Nadto zaznaczono, że podczas kontroli w dniu [...] lipca 2012 r. ustalono, że rozbiórka nie została wykonana, co więcej nawet jej nie rozpoczęto. W ocenie Sądu, wysokość grzywny nałożonej w celu przymuszenia, została prawidłowo, tj. bez przekroczenia ram uznania administracyjnego uzasadniona. Z akt administracyjnych jak również skargi wniesionej do Sądu wynika, że strona uchyla się od wykonania obowiązku ze względu na problemy ze sporządzeniem projektu na dokonanie przedmiotowej rozbiórki. Powyższa okoliczność nie ma wpływu wstrzymanie prowadzenia postępowania egzekucyjnego od egzekwowania ostatecznej nakazowej decyzji administracyjnej. Nadto należy zauważyć, że organ przyjął środek egzekucyjny mniej dolegliwy, niż wykonanie zastępcze określone w art. 127 u.p.e.a. W orzecznictwie sądowo administracyjnym przyjmuje się, iż iż grzywna w celu przymuszenia to środek mniej uciążliwy od wykonania zastępczego i stosuje się go w pierwszej kolejności. Wykonanie zastępcze, może być orzeczone, gdy mimo wymierzenia grzywny zobowiązany nie wykona obowiązku. Podkreślić należy, że postępowanie egzekucyjne w myśl art. 1 i 7 § 2 u.p.e.a. ma doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego, a nie przez organ egzekucyjny. Fakt nałożenia grzywny nie pozbawia skarżącego możliwości wykonania nałożonego na niego obowiązku. Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 175/08, LEX nr 519271). Zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określone w tytule wykonawczym, nałożone, a nie uiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Stosownie zaś do treści art. 126 u.p.e.a. na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75 % lub w całości. Wobec powyższego należy zauważyć, że grzywna w celu przymuszenia nie stanowi samoistnej dolegliwości, lecz służy wyłącznie zdyscyplinowaniu dłużnika do wykonania zobowiązania, a jego spełnienie chroni zobowiązanego przed ściągnięciem grzywny i jest dodatkowo podstawą do zwrotu w znacznej części lub całości. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze stwierdzić należy, że pozostają one bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia W obrocie prawnym znajduje się decyzja nakazująca rozbiórkę , jest ostateczna i podlega wykonaniu, zobowiązanym do jej wykonania jest strona skarżąca. Wobec nie wykonania obowiązku w określonym terminie prowadzenie postępowania egzekucyjnego jest zasadne. Nie jest możliwe odroczenie rozbiórki do czasu możliwości wyłonienia wykonawcy rozbiórki w formie zamówienia publicznego. Podzielić należy wyjaśnienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż w kontekście postanowień ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759, tekst jednolity ze zm.), przepisy powołanej ustawy dopuszczają, w uzasadnionych okolicznościach, możliwość zastosowania uproszczonych trybów udzielenia zamówienia publicznego, takich jak negocjacje bez ogłoszenia (art. 62 ust. 1 pkt 4 ustawy) albo zamówienie z wolnej ręki (art. 67 ust. 1 pkt 3 ustawy). Reasumując stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawy organy egzekucyjne nie naruszyły zasad postępowania egzekucyjnego w administracji ani też granic uznania administracyjnego wyznaczonego przez powołane wyżej przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W tym stanie rzeczy uznając skargę za nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji.