VII SA/Wa 2559/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2014 r. sprawy ze skargi M. P. i A. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala I. Stan sprawy 1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. P. i M. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej prawidłowości prowadzonych robót budowlanych przy realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku garażu na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...]- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z póżn. zm. ) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.). 2. W uzasadnieniu decyzji [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że sprawa prawidłowości prowadzonych robót budowlanych przy realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku garażu na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...]była już przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przed Wojewódzkim [...]Inspektorem Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...]marca 2013 r. nr [...] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]stycznia 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po ponownym przeanalizowaniu materiału dowodowego, organ pierwszej instancji ustalił, iż przeprowadzone w dniu [...] grudnia 2012 r. oraz w dniu [...]marca 2013 r. wizje lokalne na terenie w/w nieruchomości wykazały, iż rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowa garażu przy ul. [...] w [...]prowadzone były zgodnie z warunkami przewidzianymi w decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]. Czynności kontrolne nie wykazały nieprawidłowości w zakresie prowadzonych robót budowlanych, jak również nie stwierdzono zagrożenia życia oraz mienia. W toku postępowania administracyjnego dokonano oględzin, w wyniku których stwierdzono, że stan zaawansowania budowy był zgodny z wpisami w dzienniku budowy. Nie stwierdzono też istotnych odstępstw od projektu budowlanego, stanowiącego załącznik do decyzji Prezydenta [...] nr [...]. Inwestorzy – D. i R. P. okazali ekspertyzę dotyczącą stanu technicznego budynków mieszkalnych przy ul. [...] i [...]w [...] na styku wspólnej ściany po nadbudowie budynku nr [...], wykonaną w styczniu 2013 r. przez rzeczoznawcę budowlanego, z której wynika, że wykonana nadbudowa budynku przy ul. [...] nie zagraża bezpieczeństwu konstrukcji przy ul. [...]. Z dołączonej ekspertyzy wynika także, że nie występuje zagrożenie bezpieczeństwa użytkowników tego budynku oraz ich mienia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] uznając, iż brak jest podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej prawidłowości prowadzonych robót budowlanych przy realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku garażu na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...], decyzją z dnia [...]maja 2013 r. umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego. Odwołanie od tej decyzji złożyli A. P. i M. P.. 3. W uzasadnieniu decyzji [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] podjął prawidłowe rozstrzygnięcie. Z uwagi na zarzut odwołania, iż w toku postępowania dowodowego prowadzonego w sprawie dotyczącej prawidłowości prowadzonych robót budowlanych przy realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku garażu na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...]nie została ustalona rzeczywista powierzchnia zabudowy przedmiotowej inwestycji, [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]lipca 2013 r. zlecił organowi pierwszej instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w tym zakresie. Podczas dokonanych oględzin stwierdzono odstępstwa od projektu budowlanego budynku garażowego, zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] nr [...]: wydzielono dodatkowe pomieszczenie gospodarcze, w elewacji południowo - zachodniej wykonano otwór o wymiarach 60 x 55 cm, wykonano termoizolację ścian zewnętrznych o grubości 15 cm z wełny mineralnej (projektowane z płyty styropianowej o grubości 10 cm). Przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w [...]stwierdzono odstępstwa od warunków przewidzianych w decyzji Prezydenta [...] nr [...] polegające na: wykonaniu zadaszenia przy lukarnach (ciągłość połaci dachowej), wykonano termoizolację ścian zewnętrznych o grubości 15 cm z wełny mineralnej (projektowane z płyty styropianowej o grubości 10 cm), w poziomie poddasza nie wykonano ścianki działowej, w poziomie pierwszego pietra zmieniono usytuowanie ścianek działowych. Odstępstwa te od warunków przewidzianych w decyzji Prezydenta [...] nr [...] organ uznał za nieistotne. W czasie wizji ustalono również, że wymiary zewnętrzne budynku garażowego, usytuowanego na terenie nieruchomości przy ul. [...] wynoszą ok. 6,65 m x 15,30 m, a projektowane wymiary garażu to: 6,50 m x 15,20 m. Natomiast wymiary budynku mieszkalnego jednorodzinnego wynoszą obecnie ok. 11,77 m x 9,10 m w poziomie cokołu i ok. 11,72 m x 9,08 m na wysokości 1,0 m ściany. Projekt budowlany rozbudowy i nadbudowy w/w budynku, zatwierdzony decyzją Prezydenta [...] nr [...] przewiduje zaś wymiary następujące: 11,60 m x 8,96 m. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że kubatura budynku mieszkalnego jak również garażowego zmieniły się w stosunku do wymiarów uwzględnionych w zatwierdzonym decyzją Prezydenta [...] nr [...]projekcie budowlanym, to jednak w opinii organu zmiana ta wynosząca w każdym przypadku kilkanaście centymetrów jest nieznaczna i stanowi nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, bowiem mieści się w granicach tolerancji pomiarowej i nie podlega negatywnej ocenie organów nadzoru budowlanego. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił również, że inwestorzy D. i R. P. przedłożyli ekspertyzę techniczną dotyczącą stanu technicznego budynków mieszkalnych przy ul. [...] i [...]w [...]na styku wspólnej ściany po nadbudowie budynku nr [...], wykonaną przez rzeczoznawcę budowlanego będącego członkiem [...], zgodnie z którą wykonana nadbudowa budynku przy ul. [...] nie zagraża bezpieczeństwu konstrukcji budynku przy ul. [...]. Nie występuje również zagrożenie bezpieczeństwa użytkowników tego budynku oraz ich mienia. Równocześnie ekspertyza określa zakres i sposób likwidacji pęknięć i zarysowań powstałych na wspólnej ścianie oraz prawidłową technologię wzmocnienia elementów wspólnej ściany między obydwoma budynkami na parterze. Organ stwierdził również, że w aktach sprawy brak jest dokumentów mogących stanowić podstawę do podważania wiarygodności tej ekspertyzy, zważywszy, że sporządzający ją posiada wszelkie kompetencje i wiedzę specjalistyczną w tym zakresie, a ponadto ponosi odpowiedzialność przed właściwą izbą zawodową za wykonane przez siebie opinie bądź ekspertyzy. Wobec ustalenia, iż roboty budowlane prowadzone przy realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku garażu na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...]prowadzone są zgodnie z warunkami decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]jak również ich prowadzenie nie stwarza niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, brak jest podstaw prawnych do prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego. Zdaniem organu czyni to postępowanie administracyjne bezprzedmiotowym i wypełnia dyspozycję art. 105 § 1 kpa. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości . II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. P. i A. P.; zarzucając naruszenie: - prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: art. 50 ust. 1 pkt 2 oraz art. 50 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że nie zachodzą przesłanki do ich zastosowania, podczas gdy w niniejszej sprawie znajdują one zastosowanie w szczególności w związku z wprowadzeniem przez inwestora realizującego roboty budowlane na nieruchomości przy ul. [...] istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 7, 77, 80, 107 § 3 kpa poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności oraz oparcie się na nierzetelnych i nieprawdziwych dowodach - - domagali się uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. 2. W odpowiedzi na skargę [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Podniósł, że zmiana kubatury w budynku mieszkalnym i garażowym mieści się w granicach tolerancji pomiarowej i nie stanowi istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ponadto materiał dowodowy nie potwierdza jakoby roboty budowlane były prowadzone w sposób mogący zagrażać bezpieczeństwu mienia i ludzi. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...]maja 2013 r. umarzającą postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie prawidłowości prowadzonych robót budowlanych przy realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku garażu na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 3. Stosownie do treści art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Stan zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia podlega zawsze wnikliwej ocenie organu nadzoru budowlanego, stan ten można stwierdzić w drodze oględzin obiektu, w którym wykonywane są roboty budowlane. Zgodnie natomiast z art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, właściwy organ wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych, gdy są one wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Przepis ten wiąże się z regulacją zawartą w art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: (1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, (2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, (3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, (4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, (5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Przepis ten w sposób wyczerpujący określa przypadki istotnego odstąpienia od projektu budowlanego. W ocenie Sądu kwestia oceny "istotności odstąpienia" pozostawiona została uznaniu administracyjnemu. Organ administracji jest uprawniony do samodzielnej oceny przesłanek zastosowania przepisu art. 36a ust. 1 i 5 ustawy Prawo budowlane. Pojęcie "istotne odstąpienie" należy interpretować jako odstąpienie wyraźne, znaczne, rzucające się w oczy, nie można zatem uznać, że istotnym odstąpieniem jest zmiana wynosząca kilkanaście centymetrów w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. 4. Strona skarżąca podniosła w skardze, że w decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie której wydano pozwolenie na budowę, dopuszczono maksymalną powierzchnię zabudowy w stosunku do powierzchni działki inwestora, na 32 %, z uwzględnieniem istniejącej zabudowy, tj. 200,32 m2; a w wyniku realizacji inwestycji łączna powierzchnia zabudowy wyniesie 208,86 m2 (ok. 33,3 % powierzchni działki – w naturze) i 202,85 m2 (ok. 32,5 % powierzchni działki – wg projektu). Według strony skarżącej wartość ta przekracza maksymalną powierzchnię zabudowy określoną w decyzji. W ocenie Sądu nie można tych odstępstw potraktować jako istotnych, bowiem różnica ta wynosi ok. 0.8 %. Jest to więc zmiana nieznaczna, mieszcząca się w granicach tolerancji pomiarowej, i możliwa do zaakceptowania w ramach skomplikowanego procesu budowlanego. Słusznie, zdaniem Sądu, organ uznał, że odstępstwa sięgające kilkunastu centymetrów mieszczą się w granicach tolerancji i są nieistotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Dlatego też nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja strony skarżącej, z której wynika, że stan zaawansowania techniki umożliwia dokonywanie pomiarów z dokładnością do setnych lub tysięcznych części centymetra przy zastosowaniu urządzeń dostępnych w powszechnej sprzedaży (np. mierniki laserowe), bowiem możliwość dokonania bardzo dokładnych pomiarów przez specjalistyczne urządzenia, nie ma istotnego wpływu na wielkości pomiarów dokonanych w sprawie (różnica ok. 0.8 %), a tym samym przy stosowaniu art. 36a ustawy Prawo budowlane. Reasumując, nie można stwierdzić, aby różnica między wymiarami zawartymi w projekcie budowlanym a wymiarami rzeczywistymi obiektu wielkości kilku czy nawet kilkunastu centymetrów była istotnym odstąpieniem. Sąd podziela stanowisko organu, że odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego są nieistotne, i nie mają one żadnego wpływu na wartości, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, takich jak poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. 5. Z akt sprawy wynika, że w toku postępowania administracyjnego dokonano oględzin robót budowlanych. Z protokołu oględzin sporządzonego w dniu [...]sierpnia 2013 r. wynika zaś, że nie stwierdzono zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Analogiczne wnioski wynikają z protokołu oględzin sporządzonego w dniu [...]marca 2013 r. Teren inwestycji był w sposób właściwy ogrodzony i zaopatrzony w tablicę informacyjną. Wskazać również należy, że inwestorzy D. i R. P. przedstawili ekspertyzę techniczną wykonaną przez rzeczoznawcę budowlanego, z której wynika jednoznacznie, że wykonana nadbudowa budynku przy ul. [...] nie zagraża bezpieczeństwu konstrukcji budynku przy ul. [...]. Ekspertyza ta została sporządzona przez wykwalifikowany podmiot, jej wnioski zostały w sposób dokładny uzasadnione i nie mogą budzić wątpliwości. Strona skarżąca nie przedstawiła żadnych konkretnych argumentów ani dowodów, mogących stanowić podstawę do podważenia wiarygodności tej ekspertyzy, zważywszy, jak słusznie wskazał organ, że osoba sporządzająca ekspertyzę posiada właściwą wiedzę specjalistyczną. Wobec ustalenia, że roboty budowlane prowadzone przy realizacji przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz garażu prowadzone są zgodnie z warunkami decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, i nie stwarzają niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, słusznie organ uznał, że brak jest podstaw prawnych do prowadzenia w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego przez organy nadzoru budowlanego. IV. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, materiał dowodowy został zgromadzony w sposób wyczerpujący i oceniony właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. V. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.