VII SA/Wa 256/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Magdalena Maliszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi B. P. i W. P. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) listopada 2010 r. nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących B. P. i W. P. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia (...) listopada 2010 r. Nr (...) (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: (...)WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jedn. Dz. U. z 2000 Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa) oraz art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity (Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm. (dalej: Prawo budowlane), po rozpatrzeniu odwołania W. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) (dalej: PINB (...)) z dnia (...) lutego 2004 r., nr (...) nakazującej B. i W. P. dokonanie całkowitej rozbiórki parterowego budynku konstrukcji stalowej o wymiarach 8,20 x 5,50 m i wysokości śr. 3,15 m wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na Budowę na nieruchomości przy uI. (...) w W., usytuowanego przy granicy działki sąsiedniej niezabudowanej przy ul. (...), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje. W toku postępowania przed organem I instancji ustalono, że na działce przy ul. (...) w W. istnieje budynek konstrukcji stalowej o wymiarach 8,20 x 5,50 m i wysokości śr. 3,15 m. Obiekt zlokalizowany jest przy granicy z sąsiednią działką. Według właściciela działki, budynek został zrealizowany w 1993 r. bez pozwolenia na budowę. Organ powiatowy odebrał zeznania pod rygorem odpowiedzialności karnej od trzech świadków, którzy wskazali, że przedmiotowy budynek został wykonany w latach 1993 -1994. PINB (...) decyzją z dnia (...) lutego 2004 r. nr (...) nakazał B. i W. P. dokonanie całkowitej rozbiórki parterowego budynku konstrukcji stalowej o wymiarach 8,20 x 5,50 m i wysokości śr. 3,15 m wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na nieruchomości przy ul. (...) w W., usytuowanego przy granicy działki sąsiedniej niezabudowanej przy ul. (...). Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji złożone przez W. P. (...)WINB podniósł, że sporny obiekt budowlany narusza warunki techniczno - budowlane w zakresie odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Jak wynika z załącznika do protokołu oględzin nr (...) z dnia (...) lipca 2000 r., budynek, którego dotyczy postępowanie został wybudowany w granicy z działką sąsiednią. Takie usytuowanie jest sprzeczne z przepisami § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zin.). Wprawdzie w ust. 3 pkt 4 dopuszcza się sytuowanie budynku gospodarczego i garażu bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1.5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych, jednak dotyczy to ściany o długości nie większej niż 5,50 m i wysokości nie większej niż 3. Tymczasem ściana przylegająca do granicy ma długość 8,20 m a wysokość wynosi 3,15 m. (...)WINB nie zgodził się z twierdzeniem strony odwołującej, że budynek został zrealizowany przed wejściem w życie obecnie obowiązującej ustawy (przed 1 stycznia 1995r.), co determinowałoby stosowanie poprzedniej ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Z aktu notarialnego z dnia (...) grudnia 1995 oraz mapy geodezyjnej wykonanej w dniu (...) lutego 2001 r. nie wynika, aby budynek znajdował się na działce w dniu ich sporządzania. W tym kontekście zeznania świadków, którzy stwierdzili, że obiekt powstał w latach 1993-1 należy uznać za mało wiarygodne. Ponadto organ zauważył, że również przepisy techniczno - budowlane obowiązujące w tym przedziale czasowym nie dopuszczały takiej lokalizacji budynków. Organ uznał, że względu na niezgodność z przepisami powołanego rozporządzenia brak jest możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w oparciu o przepisy art. 48 ust. 2 i 3 i nast. Prawa budowlanego, co obliguje organ nadzoru budowlanego do orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1. Powyższa decyzja (...)WINB z dnia (...) listopada 2010 r. Nr (...) została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez B. P. i W. P., którzy zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: - prawa materialnego poprzez błędną ocenę dowodów w sprawie stanowiących podstawę do wydania decyzji, - prawa procesowego poprzez naruszenie art. 7 i 77 Kpa polegające na pominięciu innych dowodów przedstawionych w niniejszej sprawie. W pierwszej kolejności skarżący podważyli wartość dowodową aktu notarialnego z dnia (...) grudnia 1995r. Repertorium A - (...), z którego treści PINB (...) wywiódł, że sporny budynek nie istniał przed 1995r. Skarżący zwrócili uwagę, że w ww. akcie notarialnym wskazano, iż na posesji znajduje się jedynie budynek mieszkalny murowany o powierzchni ca 57m2 wybudowany przed 1939r., podczas gdy mapa geodezyjna wykonana w dniu (...) lutego 2001 r., zaewidencjonowana pod numerem (...) przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w przedstawia dodatkowo budynek garażu w narożu posesji. Nie jest to obiekt oznaczony cyfrą "II , niemniej jednak garaż ten pobudowany w latach 70-80 podważa dowód wyprowadzony z aktu notarialnego. Dodatkowo skarżący zwrócili uwagę, że przy sporządzaniu aktu notarialnego z oczywistych względów pominięte zostały budynki wybudowane w ramach samowoli budowlanej i tym samym nie można przesądzać na podstawie aktu notarialnego o stanie zabudowy posesji. Ponadto skarżący zwrócili uwagę na zeznania świadków złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej (dowód w aktach sprawy - 3 oświadczenia z dnia (...) listopada 2001 r.) oraz najbardziej wiarygodne dla podważenia ww. dowodu zeznanie L. R. do protokołu Nr (...) z dnia (...) lipca 2000r., w którym stwierdza on, iż budynek został wybudowany w 1999r. Ponadto protokół ten sporządzony przez PINB (...) przedstawia aktualną wówczas zabudowę, całkowicie odmienną od tej która jest przedstawiona na zaewidencjonowanej mapie geodezyjnej w 2001 r. W ocenie skarżących ustalenie właściwej daty jest w niniejszej sprawie o tyle ważne, że wbrew stwierdzeniu (...)WINB przepisy techniczno budowlane zdecydowanie dopuszczały taką zabudowę jak budynek "II". Zgodnie bowiem z §13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki." (Dz. U. z 1980r. Nr 17, poz. 62 ze zm.) dopuszcza się sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na terenach zabudowy zagrodowej w indywidualnych gospodarstwach rolnych zgodę na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy wyraża terenowy organ administracji państwowej, właściwy w sprawach pozwoleń na budowę. W wypadkach określonych w ust. 1 ściany budynku gospodarczego, graniczące z działką sąsiednią, nie powinny mieć okien i drzwi, a wody opadowe z dachu od strony granicy działki nie mogą być odprowadzane na teren działki sąsiedniej. Budynki gospodarcze usytuowane bezpośrednio przy granicy działki nie mogą przylegać do budynków mieszkalnych na sąsiedniej działce. Jednocześnie skarżący zaznaczyli, że posesja sąsiednia przy ul. (...) była wówczas niezabudowana. Skarżący zwrócił również uwagę na dokumentację fotograficzną uzyskaną w Centralnym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej przy ul. (...) w W. Dokumentacja ta stanowiła podstawę do wznowienia postępowania przez (...)WINB w sprawie budynku oznaczonego symbolem "l". W ocenie skarżących na zdjęciu lotniczym sporządzonym w roku 1997 wyraźnie uwidoczniona została zabudowa posesji przy ul. (...). Jednocześnie podważa ona przytoczoną przez L. R. datę wybudowania budynku "II" gdyż ze zdjęcia lotniczego wynika, iż istniał on już w 1997r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, iż rozstrzygając w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Wydając decyzję organ jest zobowiązany do przestrzegania przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. z 2000 r. Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa. oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. W związku z powyższym sądowa kontrola prawidłowości podjętej decyzji przy zastosowaniu wskazanego na wstępie kryterium legalności, obejmuje w szczególności badanie, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, a to zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim działu I kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd kontroluje zatem, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji oraz czy podjęte na ich podstawie rozstrzygnięcie nie wykracza poza granice określone przepisami prawa, innymi słowy, czy nie nosi cech dowolności. Ważne jest, aby okoliczności faktyczne będące podstawą zastosowania przepisów nakazujących tak daleko idącą ingerencję organu administracji publicznej jaką jest rozbiórka określonego obiektu budowlanego były analizowane i oceniane przez organ w każdym indywidualnym przypadku ze szczególną wnikliwością oraz przy zachowaniu bezwzględnie obowiązujących reguł proceduralnych. Ewentualne uchybienia zarówno w procesie gromadzenia materiału dowodowego, jak i oceny wszystkich elementów tego materiału, mogą bowiem mieć wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie organu, którego wykonanie powoduje trudne do odwrócenia skutki. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły właściwego postępowania wyjaśniającego dotyczącego daty powstania samowoli budowlanej. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w aktach sprawy znajdują się 4 oświadczenia sąsiadów skarżących podpisane w dniu (...) kwietnia 2001 r., które jednoznacznie wskazują, że sporny budynek został wybudowany przed 1995 r. Do akt postępowania administracyjnego W. P. dołączył także mapę geodezyjną z dnia (...) lutego 2001 r., z której wynika m. in., że na działce skarżących oprócz budynku mieszkalnego znajduje się również budynek garażu. Ponadto w aktach sprawy znajdują się zeznania świadków: W. D., M. K., S. G. oraz L. R. złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej w dniu (...) listopada 2001 r., z których wynika, że samowola budowlana oznaczona przez organ jako budynek "II" powstała przed 1995 r. L. R. wskazał, że nabywając nieruchomość w 1995 r. zastał wszystkie obiekty znajdujące się na tej działce oznaczone w protokole oględzin nr (...) z dnia (...) lipca 2000 r. symbolem "II" i "III" i nie były one ujęte przy umowie kupna-sprzedaży. Biorąc pod uwagę powyższe należy podzielić zarzut skarżących dotyczący wątpliwej wartości dowodowej aktu notarialnego z dnia (...) grudnia 1995r. Repertorium A - (...), co do okoliczności, iż sporny budynek nie istniał przed 1995r. Należy przede wszystkim podnieść, że akt ten dowodzi okoliczności, dla której został sporządzony tj. sprzedaży nieruchomości, natomiast w odniesieniu do posadowienia na działce innych budynków, w szczególności powstałych w warunkach samowoli budowlanej i ich dokładnej lokalizacji akt notarialny może stanowić co najwyżej dowód pośredni. Skoro z innych dowodów zgromadzonych w sprawie wynika, że sporny budynek mógł powstać przed 1995 r. to organ nie mógł oprzeć swojej argumentacji głównie na treści ww. aktu notarialnego sporządzonego na okoliczność sprzedaży nieruchomości, a nie powstania i usytuowania samowoli budowlanej. Należy także podzielić argumentację skarżących, że z przyczyn oczywistych budynki powstałe w warunkach samowoli budowlanej mogły nie być ujawnione w treści aktu notarialnego. Na uwagę zasługuje również złożona przez skarżącego mapa geodezyjna wykonana w dniu (...) lutego 2001 r., zaewidencjonowana pod numerem (...) przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie, która również pozostaje w sprzeczności z niektórymi ustaleniami organu. Reasumując w niniejszej sprawie (...)WINB w prowadzonym postępowaniu odwoławczym nie zwrócił uwagi na wadliwość przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i braki w zgromadzonym materiale dowodowym, czym naruszył zasady postępowania w stopniu wpływającym istotnie na wynik sprawy. Prowadząc na nowo postępowanie odwoławcze (...)WINB zobowiązany będzie przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe, w tym z wykorzystaniem art. 136 kpa i rozważeniem przeprowadzenia rozprawy administracyjnej celem usunięcia wszelkich sprzeczności wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego. Dopiero przeprowadzenie tego postępowania pozwoli na jednoznaczne ustalenie daty powstania samowoli budowlanej i możliwości jej legalizacji w oparciu o właściwą podstawę prawną. Jeżeli organ odwoławczy ustali, że właściwą podstawą do prowadzenia postępowania będzie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. wówczas zobligowany będzie do uchylenia decyzji organu I instancji celem przeprowadzenia odpowiedniego postępowania z zachowaniem art. 15 kpa. Dopiero rozstrzygnięcie ostateczne wydane po przeprowadzeniu właściwego postępowania dowodowego i prawidłowej oceny z art. 80 kpa pozbawione będzie cech arbitralności, niezależnie od ustalenia możliwości legalizacji spornego obiektu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 i art. 200 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.