VII SA/Wa 256/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2012 r. sprawy ze skargi N. I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Nr – [...] II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego N. I. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011r, Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania N. I. Sp z o.o. z siedzibą w W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2011r, Nr – [...] nakazującą N. I. Sp z o.o. z siedzibą w W. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części handlowo-biurowej w budynku G, stanowiącym I etap budowy zespołu mieszkaniowo-usługowego " Pasaż B." przy ul. R. róg ulicy W. w W., użytkowanej obecnie na działalność sportowo-rekreacyjną ( siłownia i sala fitness ). W uzasadnieniu wskazał, że odwołująca się spółka jest właścicielem lokalu usługowego nr [...] znajdującego się w południowo- zachodniej części galerii handlowej w budynku G stanowiącym I etap budowy zespołu mieszkaniowo-usługowego " Pasaż B.". Przedmiotowa inwestycja została zrealizowana na podstawie decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2007r zatwierdzającej zamienny projekt budowlany zamienny galerii handlowej z częścią garaży podziemnych dla zespołu zabudowy mieszkaniowo-usługowej "Pasaż B.". Decyzja Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2007r zachowała warunki wynikające z decyzji Burmistrza Gminy T. nr [...] z dnia [...] września 1999r i decyzji z dnia [...] września 2000r oraz decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2007r, Nr [...] o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu odwoławczego decyzja Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2007r zatwierdzająca projekt budowlany zamienny nie rozszerzyła profilu funkcji handlowych wynikającego z decyzji Burmistrza Gminy T. nr [...] z dnia [...] września 1999r o pozwoleniu na budowę, które miały obejmować sklepy branży odzieżowej, galanteryjnej, obuwniczej, konfekcyjnej, drobny sprzęt AGD itp. W pierwszym etapie zaprojektowano również niewielką kawiarnię wraz z klubem bilardowym. Tym samym pod pojęciem "usług" odnoszącym się zgodnie z projektem budowlanym zamiennym do lokalu nr 160 którego właścicielem jest odwołująca się spółka należy zdaniem organu odwoławczego rozumieć usługi których intensywność i uciążliwość jest zbliżona do powołanych wyżej przykładów, wymienionych w projekcie budowlanym, stanowiącym integralną część decyzji Burmistrza Gminy T. nr [...] z dnia [...] września 1999r o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji z których wynika, że N. I. Sp z o.o. z siedzibą w W. dokonała samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] z funkcji usługowej na działalność sportowo-rekreacyjną. Z protokołu kontroli wynika, że w lokalu znajdują się pomieszczenia przeznaczone na siłownię z urządzeniami do ćwiczeń stałych, około 30 bieżni, solarium, sala fitness w której do stropu przymocowane są stalowe prowadnice do których przytwierdzone są liny do ćwiczeń. W lokalu znajdują się także dwa pomieszczenia toalet, natryski, pomieszczenia przebieralni, pomieszczenia obsługi. Zdaniem organu odwoławczego przez zmianę sposobu użytkowania wymagającą pozwolenia właściwego organu należy rozumieć podjęcie działalności intensywniejszej niż ta, która wynika z decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jeżeli wywołuje to skutki określone w art. 71 ust 1 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust 1 Prawa budowlanego. Podjęta działalność gospodarcza w zakresie działalności sportowo-rekreacyjnej zmienia bowiem warunki, w szczególności warunki bezpieczeństwa pożarowego (dostosowanie zmienionej funkcji pomieszczeń do wymagań przepisów przeciwpożarowych), pracy (z uwagi na stworzone miejsca pracy w obiekcie), higieniczno-sanitarne (dostosowanie instalacji i dostaw mediów technicznych do potrzeb zmienionej funkcji lokalu, wykonanie kabin sanitarnych ), a także wielkość obciążeń (nowa funkcja lokalu wywołuje inne niż dotychczasowe obciążenia na konstrukcję obiektu, z uwagi na wykonanie elementów konstrukcyjnych trapezów Jukari w sali fitness przymocowanych do stropu budynku). Organ odwoławczy przyjął, iż organ powiatowy dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego oraz zasadnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2011r, Nr – [...] wstrzymał użytkowanie przedmiotowego lokalu w oparciu o art. 71 a ust 1 Prawa budowlanego nakładając na właściciela lokalu obowiązek dostarczenia stosownej dokumentacji. N. I. Sp z o.o. z siedzibą w W. nie zastosowała się do obowiązku wstrzymującego użytkowanie co wynika jednoznacznie z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 19 sierpnia 2011r oraz załączonego materiału zdjęciowego. Wobec takiego stanu rzeczy organ nadzoru budowlanego zobligowany był na podstawie art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego do nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła N. I. Sp z o.o. z siedzibą w W., domagając się uchylenia obu decyzji oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] lipca 2011r, Nr – [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania, a mianowicie: 1/ naruszenie art. 71 ust 1 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i przyjęcie pozaustawowej definicji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części o treści "przez zmianę sposobu użytkowania wymagającą pozwolenia właściwego organu należy rozumieć podjęcie działalności intensywniejszej niż ta, która wynika z decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jeżeli wywołuje to skutki określone w art. 71 ust 1 Prawa budowlanego", w przypadku gdy zgodnie z definicją ustawową zmiana sposobu użytkowania obiektu wymaga zgłoszenia właściwemu organowi tylko wtedy gdy wiąże się ze zmianą warunków bezpieczeństwa przeciwpożarowego, powodziowego lub pracy, warunków zdrowotnych, sanitarnohigienicznych lub ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń. Skarżąca zarzuciła także rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1/ art. 142 k.p.a. poprzez nierozpoznanie przez organ odwoławczy zażalenia na niezaskarżalne postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] lipca 2011r, Nr [...]. 2/ art. 15 k.p.a. w zw z art. 138 k.p.a. poprzez brak merytorycznego ponownego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. 3/ naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez lakoniczne i niepełne przeprowadzenie postępowania dowodowego, bezpodstawne przyjęcie, że prowadzenie siłowni i sali fitness niewątpliwie stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust 1 Prawa budowlanego pomimo nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie i braku ustalenia czy zmienione zostały warunki o których mowa w powołanym przepisie. Nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentacji projektowej stanowiącej załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zmianie tych decyzji jak również dowodu z dokumentacji powykonawczej stanowiącej podstawę do zgłoszenia budynku do użytkowania. Zdaniem skarżącej spółki z dokumentacji tych wynika, że przedmiotowy lokal usługowy o powierzchni przekraczające 1100m2 wykorzystywany jest zgodnie z przeznaczeniem natomiast organ nie wskazał różnicy pomiędzy warunkami jakie są wymagane dla " zwykłego lokalu usługowego " oraz lokalu usługowego wykorzystywanego na potrzeby siłowni i sali fitness. W opisie technicznym stanowiącym załącznik do decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2007r, Nr [...] o pozwoleniu na budowę znajduje się informacja, że w budynku zaprojektowano po dwa zespoły sanitariatów na każdym piętrze (...). Lokalizacja pozostałych pomieszczeń pomocniczych oraz sanitariatów w lokalach zostanie uzgodniona z Inwestorem na etapie projektu wykonawczego w dostosowaniu do technologii galerii handlowej oraz wymagań poszczególnych Najemców". Skarżąca podniosła, że z dokumentacji powykonawczej budynku wynika, że Inwestor w toku inwestycji wykonał sanitariaty w lokalu nr [...] i ten stan rzeczy zgłaszany był w czasie użytkowania budynku do organu administracyjnego. Ani na etapie zatwierdzania projektu budowlanego ani na etapie zatwierdzania dokumentacji powykonawczej organ nie kwestionował tych rozwiązań. Skarżąca powołała się na złożoną do akt sprawy dokumentację techniczną oraz opinię projektanta z odpowiednimi uprawnieniami których to dokumentów organ nie przeanalizował, a z których wynika, że prace wykończeniowe lokalu zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie wymagały przeprowadzenia jakiejkolwiek dodatkowej procedury. Fakt wyposażenia lokalu w urządzenia do ćwiczeń z podciągami mocowanymi do stropu był przedmiotem opiniowania przez mgr inż. A. T. posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane, który w piśmie z dnia 8 stycznia 2010 r. uznał, że prace prowadzone są zgodnie z obowiązującymi normami i przepisami (brak przerwania zbrojeń podciągów). Zdaniem skarżącej wykonane prace nie są objęte dyspozycją przepisu art. 71 ust 1 Prawa budowlanego gdyż nie wpływają na konstrukcję budynku i bezpieczeństwo jego użytkowania. Poza tym organ nie przeprowadził w tym zakresie żadnego specjalistycznego badania dowodowego stwierdzając lakonicznie, że nowa funkcja lokalu wywołuje inne niż dotychczasowe obciążenia na konstrukcję obiektu, z uwagi na wykonanie elementów konstrukcyjnych trapezów Jukari w sali fitness przymocowanych do stropu budynku. Skarżąca zarzuciła niewykonalność decyzji z powodu braku wskazania zakresu obowiązków , które należy wykonać. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011r, Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą nakazano skarżącej spółce przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu usługowego użytkowanego obecnie na działalność sportowo-rekreacyjną (siłownia i sala fitness). Jednocześnie Sąd kontroluje także postanowienie organu pierwszej instancji wydane w oparciu o art. 71 a ust 1 Prawa budowlanego. Zmianę sposobu użytkowania reguluje art. 71 ust 1 Prawa budowlanego którego treść uległa zmianie po nowelizacji ustawą z dnia 28 lipca 2005r, o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych innych ustaw ( Dz.U. Nr 163, poz 1364 ). Mianowicie uchylony został art. 71 ust 1 pkt 1) ustawy. Uchylenie art. 71 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego skutkuje tym, iż przeróbka pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie lub było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne, nie jest od dnia 26 września 2005r uznane za zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Tym samym ustawodawca zdecydował o ograniczeniu treści definicji "zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego" do zakresu wymagań podstawowych, jakie powinien spełniać obiekt budowlany. Definicja "zmiany sposobu użytkowania obiektu" zawarta w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego zgodnie z którym przez zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, nie jest definicją wyczerpującą. Zmiana sposobu użytkowania występuje również w innych, niewymienionych w tym przepisie sytuacjach. Zmiana sposobu użytkowania nie może być utożsamiana ze zmianą funkcji (przeznaczenia) obiektu budowlanego lub jego części jeżeli nie wywołuje skutków określonych w art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Mając na uwadze powyższe rozważania wskazać należy, iż w rozpoznawanej sprawie organ nie ustalił dokładnie stanu faktycznego sprawy i nie wykazał aby doszło do zmiany sposobu użytkowania lokalu usługowego, którego właścicielem jest skarżąca spółka. Do akt sprawy został załączony projekt budowlany zespołu zabudowy mieszkaniowo usługowej Pasaż B., etap I z 1999r. Brakuje jednak informacji czy projekt ten został zatwierdzony i jaką decyzją. Poza wskazanym projektem akta sprawy nie zawierają dokumentacji projektowej , stanowiącej załączniki do decyzji o pozwoleniu na budowę oraz o zmianie tych decyzji, a także dokumentacji powykonawczej stanowiącej podstawę do zgłoszenia budynku do użytkowania. Z tej przyczyny niemożliwe jest skontrolowanie czy rzeczywiście pod pojęciem "usług" odnoszącym się zgodnie z projektem budowlanym zamiennym do lokalu nr 160 którego właścicielem jest odwołująca się spółka należy rozumieć usługi których intensywność i uciążliwość jest zbliżona do powołanych przykładów, wymienionych w projekcie budowlanym, stanowiącym integralną część decyzji Burmistrza Gminy T. nr [...] z dnia [...] września 1999r o pozwoleniu na budowę. Z załączonego projektu budowlanego ( strona 9 pkt 7.1.3. ) wynika, że " w obecnej fazie nie jest możliwe ustalenie funkcji poszczególnych lokali handlowych. Projekt aranżacji wnętrz zostanie wykonany w kolejnej fazie opracowania, po ustaleniu użytkowników i ich potrzeb funkcjonalnych". Skarżąca w pismach kierowanych do organu i znajdujących się w aktach sprawy wskazywała, że prowadziła roboty wykończeniowe lokalu zgodnie z przepisami co zostało potwierdzone opinią projektanta z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi. Natomiast fakt wyposażenia lokalu w sprzęt do ćwiczeń z podciągami mocowanymi do stropu był przedmiotem opiniowania przez mgr.inż. A. T. posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane, który w piśmie z dnia 8 stycznia 2010r uznał, że prace prowadzone są zgodnie z obowiązującymi normami i przepisami ( brak przerwania zbrojeń podciągów ). Organ nie przeanalizował złożonej przez skarżącą dokumentacji technicznej i nie zajął stanowiska odnośnie twierdzenia skarżącej, iż prace wykończeniowe nie mieszczą się w definicji zmiany sposobu użytkowania zawartej w art. 71 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Skarżąca zarzucała, iż sanitariaty w lokalu nr [...] zostały wykonane przez inwestora i były zgłaszane do organu, który zarówno na etapie zatwierdzania projektu budowlanego jak i na etapie zatwierdzania dokumentacji powykonawczej nie kwestionował tych rozwiązań. Organ również do tego zarzutu się nie ustosunkował i bez zbadania dokumentacji powykonawczej przyjął, że sanitariaty zostały wykonane samowolnie zmieniając sposób użytkowania lokalu. Z ustaleń organu wynika, że powierzchnia lokalu usługowego w którym prowadzona jest działalność sportowo-rekreacyjna (siłownia i sala fitness ) wynosi ok 1250m2. Rozpatrując sprawę zmiany sposobu użytkowania tak dużego lokalu organ powinien wskazać jakie warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń są wymagane dla " zwykłego lokalu usługowego" oraz lokalu usługowego wykorzystywanego na potrzeby siłowni i sali fitness. Zmiana rodzaju prowadzonej w obiekcie działalności gospodarczej wymaga zgłoszenia właściwemu organowi tylko wtedy, gdy wiąże się ze zmianą warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń ( red.Z. Niewiadomski: Prawo budowlane. Komentarz Warszawa 2009). Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien przeprowadzić dowód z kompletu dokumentacji projektowej stanowiącej załączniki do decyzji o pozwoleniu na budowę oraz o zmianie tych decyzji, a także dokumentacji powykonawczej stanowiącej podstawę do zgłoszenia budynku do użytkowania. Dowód ten należy przeprowadzić celem ustalenia czy lokal skarżącej użytkowany jest zgodnie z zamiennym projektem budowlanym oraz decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Zmianę sposobu użytkowania lokalu należy oceniać w porównaniu do sposobu użytkowania określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę ewentualnie w porównaniu do sposobu użytkowania wskazanego w późniejszych decyzjach o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania tego obiektu. Obie decyzje oraz zaskarżone postanowienie zostały wydane z naruszeniem art. 7, art.8, art.77 § 1 kpa i art. 107 § 3 k.p.a. oraz naruszeniem art. 71 ust 1 Prawa budowlanego, wobec czego należało je uchylić stosownie do art. 145§1 pkt 1 lit a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku na podstawie art. 152 w/w ustawy, o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.