VII SA/Wa 256/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2014 r. sprawy ze skargi "[...]" Sp. jawna z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala I. Stan sprawy 1. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. j. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2013 r. znak [...], umarzającej postępowanie dotyczące ustawienia ogródka letniego przed elewacją budynku przy ul. [...] w [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.) – art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1, oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa. 2. W uzasadnieniu decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podał, że pismem z dnia [...] lutego 2013 r. [...] Sp. j. zwróciła się do Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z wnioskiem o "wydanie pozytywnej opinii, na kolejny sezon 2013 w sprawie ustawienia przed lokalem [...], usytuowanym przy ul. [...] ogródka letniego o łącznej powierzchni 60 m² od dnia [...].04.2013 do dnia [...].09.2013 r." Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. znak [...] Miejski Konserwator Zabytków w [...] umorzył postępowanie w sprawie wniosku [...] Sp.j. dotyczącego ustawienia ogródka letniego przed elewacją budynku przy ul. [...], wskazując, że ogródek postawiony w kwietniu 2012 r. nie został zdemontowany w terminie do [...].10.2012 r. pomimo stosownego zapisu w decyzji nr [...]. Od decyzji tej odwołała się [...] Sp. j., podnosząc, iż istniejący ogródek pełni funkcję kawiarenki zimowej, będącej przedmiotem odrębnych postępowań administracyjnych, zaś wniosek z dnia [...] lutego 2013 r. "odnosił się do innego okresu (lato 2013), oraz innej formy ogródka." 3. W uzasadnieniu decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że organ odwoławczy pełni kompetencje zarówno kontrole jak i merytoryczne, co oznacza, że powinien rozpatrzyć sprawę na nowo w jej całokształcie, i przywołał przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – art. 3 pkt 12, art. 4, art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 7, art. 36 ust. 1 pkt 11. Przedmiotowy ogródek znajduje się na terenie zespołu staromiejskiego wpisanego do rejestru zabytków jako Stare i Nowe Miasto [...], pod numerem [...], na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] maja 1952 r.; teren ten został uznany ponadto za pomnik historii oraz wpisany na listę światowego dziedzictwa UNESCO. Organ stwierdził, że w przypadku objęcia ochroną konserwatorską samego założenia urbanistycznego, zabytkiem jest koncepcja urbanistyczna w ogólności. Przedmiotem ochrony konserwatorskiej jest więc, zdaniem organu, założenie albo układ urbanistyczny, a nie poszczególne rzeczy (nieruchomości) położone w strefie ochronnej. Objęcie ochroną układu urbanistycznego nie oznacza samo przez się, że ochrona ta rozciąga się na poszczególne obiekty tego układu bądź zespołu. Wpisany jest bowiem dany obszar ze względu na swoje zabytkowe cechy, co nie oznacza, że ochronie konserwatorskiej podlegają wszystkie jego elementy. Wpisanie do rejestru zabytków historycznego założenia urbanistycznego nie oznacza zatem, iż wszystkie budowle na tym terenie są zabytkami. Jeżeli mają same przez się wartość zabytkową, powinny być oddzielnie objęte ochroną. Objęcie historycznego układu urbanistycznego ochroną konserwatorską poprzez jego wpisanie do rejestru zabytków, nie oznacza zakazu dokonywania przy nim jakichkolwiek zmian. Dopuszczalne jest podejmowanie przy takim zabytku działań, które powodując zmianę układu, nie będą skutkowały trwałym uszczerbkiem dla chronionych wartości tego zabytku. Organ wskazał również, że na podstawie porozumienia z dnia [...] stycznia 2004 r. zawartego pomiędzy Wojewodą [...] a Prezydentem Miasta [...] w sprawie prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Gminie Miasta [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), kompetencje do wydawania pozwoleń, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, na terenie [...] zostały powierzone Prezydentowi Miasta, z którego upoważnienia działa Miejski Konserwator Zabytków. Miejski Konserwator Zabytków w [...] oceniając dopuszczalność realizacji przedmiotowego ogródka, na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zasadnie stwierdził, że fakt jego wykonania przesądza o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie wydania pozwolenia, a w konsekwencji o jego umorzeniu. Istotą sprawy o udzielenie pozwolenia na prowadzenie działań przy zabytku wpisanym do rejestru, jest wyrażenie przez powołany do tego organ administracji zgody na rozpoczęcie zamierzonych przez inwestora prac. Pozwolenie konserwatorskie ma charakter decyzji uprawniającej inwestora do rozpoczęcia robót. Może więc dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Skoro zatem inwestor wykonał działania objęte wnioskiem – wydawanie decyzji uprawniającej do tych działań nie jest już możliwe – nie można bowiem w tej sytuacji wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2008 r. II OSK 333/07, LEX nr 468743, oraz z dnia 29 grudnia 2011 r. II OSK 2152/10). Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że nie można zgodzić się z argumentacją przedstawioną w odwołaniu. Istniejący ogródek został zrealizowany na podstawie decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] marca 2012 r. wydanej w wyniku wniosku z dnia [...] marca 2012 r., poprzedzonego pismem z dnia [...] lutego 2012 r., w którym inwestor określił powierzchnię ogródka letniego do 60 m². Składając wniosek z dnia [...] lutego 2013 r. odwołująca się spółka podała analogiczną powierzchnię ogródka oraz powołała się na usytuowanie oraz wygląd ogródka w sezonie 2012, dołączając jego zdjęcie. Bez znaczenia jest przy tym, zdaniem organu, że wniosek ten dotyczył sezonu 2013, skoro omawiana konstrukcja nie została rozebrana po upływie terminu określonego w decyzji z dnia [...] marca 2012 r. Na ocenę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie wpływa również fakt prowadzenia wobec istniejącego ogródka gastronomicznego innych postępowań administracyjnych, w tym prowadzonych przez organ nadzoru budowlanego. Między prawem budowlanym a ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zachodzi bowiem relacja współistnienia ustaw, w tym znaczeniu, że do obiektów budowlanych (robót budowlanych) objętych ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stosuje się zarówno przepisy tej ustawy, jak i przepisy prawa budowlanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2011 r. II OSK 1599/10). Organ wskazał również, że fakt wykonywania ww. prac na terenie wpisanym do rejestru zabytków, bez pozwolenia organu ochrony zabytków stanowi podstawę do wszczęcia postępowania w trybie nadzoru konserwatorskiego. Postępowanie takie, o ile zakończy się wydaniem decyzji nakazującej podjęcie określonych działań przy zabytku, np. na podstawie art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, może stanowić podstawę do ubiegania się o wydanie przez organ konserwatorski, decyzji na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] Sp.j.; zarzucając naruszenie prawa procesowego: 1) art. 77 § 1 kpa, poprzez jego niezastosowanie, skutkujące zaniechaniem zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, umożliwiającego wszechstronne rozpoznanie sprawy; 2) art. 107 § 1 kpa, poprzez uchybienie bezwzględnie obowiązującej normie dotyczącej obligatoryjnych części składowych ważnej decyzji administracyjnej przez nie podanie podstawy prawnej i systemowego miejsca promulgowania aktu prawa miejscowego przez jedynie lakoniczne opisanie delegacji ustawowej w postaci zacytowania ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i w konsekwencji uniemożliwienie stronie poznanie dyspozycji normy prawnej na podstawie której została wydana decyzja administracyjna; 3) art. 6, 7, 8 i 9 kpa, poprzez niezrozumiałe odstąpienie od konieczności wskazania merytorycznych przesłanek zastosowania aktu prawa powszechnie obowiązującego i należytego uzasadnienia decyzji przez jedynie lakoniczne i niepoparte zasadną oraz faktycznie i prawnie uzasadnioną analizą konkretnych przesłanek decyzji, jak i niepełną oceną zebranego w sprawie materiału dowodowego analizowanego przede wszystkim w oparciu o wskazania wiedzy, logiki i doświadczenia życiowego; 4) art. 11 kpa, poprzez nienależyte wyjaśnienie skarżącemu podstawy tak prawnej, jak i faktycznej decyzji, a przede wszystkim celowościowej motywacji organu, podyktowanej przepisem prawa rażąco sprzecznym z interesem prywatnym; 5) rażące – art. 10 kpa, poprzez jego niezastosowanie polegające na powieleniu błędu organu I stopnia, który również tego przepisu nie zastosował, a dyspozycja tego przepisu wskazuje na bezwzględny rygor udzielenia możliwości stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego; skoro nie uczynił tego organ I stopnia, to winien wykonać taki obowiązek organ stopnia II, albowiem prawo ujęte w art. 10 kpa jest prawem podmiotowym strony – - domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I stopnia. 2. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] umarzającą postępowanie dotyczące ustawienia ogródka letniego przed elewacją budynku przy ul. [...] w [...]. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja nie naruszają przepisów prawa. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 3.1. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem [...] Sp. j. do Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z wnioskiem o "wydanie pozytywnej opinii, na kolejny sezon 2013 w sprawie ustawienia przed lokalem [...], usytuowanym przy ul. [...] ogródka letniego o łącznej powierzchni 60 m² od dnia [...].04.2013 do dnia [...].09.2013 r." Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Miejski Konserwator Zabytków w [...] umorzył postępowanie w sprawie wskazując, że ogródek postawiony w kwietniu 2012 r. nie został zdemontowany w terminie do [...].10.2012 r. pomimo stosownego zapisu w decyzji nr [...]. Niniejsza sprawa dotyczy terenu zespołu staromiejskiego wpisanego do rejestru zabytków, jako Stare i Nowe Miasto [...], pod numerem [...], na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] maja 1952 r., a ponadto teren ten został uznany za pomnik historii oraz wpisany na listę światowego dziedzictwa UNESCO. Nie budzi zatem wątpliwości, że wszelka działalność inwestycyjna na tym obszarze podlega również przepisom ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.). Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru (pkt 1), czy podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru (pkt 11). Nie budzi wątpliwości, że zgoda (pozwolenie) dotyczy prac czy działań, które dopiero mają być podjęte, a nie takich, które już zostały wykonane. W oparciu o wskazany przepis stwierdzić należy, że pozwolenia udziela się na przyszłość, a nie akceptuje post factum działań wykonanych bez pozwolenia, na które to działanie pozwolenie było wymagane. Miejski Konserwator Zabytków w [...] oceniając dopuszczalność realizacji przedmiotowego ogródka, na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, słusznie stwierdził, że fakt jego wykonania przesądza o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie wydania pozwolenia, a w konsekwencji o jego umorzeniu. Istotą sprawy o udzielenie pozwolenia na prowadzenie działań przy zabytku wpisanym do rejestru, jest wyrażenie przez powołany do tego organ administracji zgody na rozpoczęcie zamierzonych przez inwestora prac. Pozwolenie konserwatorskie ma charakter decyzji uprawniającej inwestora do rozpoczęcia robót. Może więc dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Skoro zatem inwestor wykonał działania objęte wnioskiem – wydawanie decyzji uprawniającej do tych działań nie jest już możliwe – nie można bowiem w tej sytuacji wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty (v. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2008 r. II OSK 333/07, LEX nr 468743, oraz z dnia 29 grudnia 2011 r. II OSK 2152/10). Stanowisko organu jest prawidłowe. Zdaniem Sądu, skoro pozwolenie konserwatorskie, o czym mowa w niniejszej sprawie, ma charakter decyzji uprawniającej inwestora do rozpoczęcia określonych robót, a zatem jest to pozwolenie wydawane "na przyszłość", to oznacza, że nie ma ono na celu akceptowania określonych działań czy czynności już wykonanych. Skoro działania objęte wnioskiem inwestora zostały już zrealizowane, to słusznie stwierdził organ, że w takiej sytuacji nie jest możliwe wydanie decyzji uprawniającej do tych działań. Stan faktyczny ustalony w sprawie przez organ nie budzi wątpliwości – ogródek postawiony w kwietniu 2012 r. w oparciu o stosowne zezwolenie do [...] października 2012 r. w terminie wynikającym z tej decyzji nie został zdemontowany, więc wniosek inwestorów dotyczący tego samego ogródka złożony w lutym 2013 r. – w sprawie ustawienia ogródka letniego – należało uznać za bezprzedmiotowy, co organ uczynił. Z akt sprawy wynika, że istniejący ogródek został zrealizowany na podstawie decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] marca 2012 r. wydanej w wyniku wniosku z dnia [...] marca 2012 r., poprzedzonego pismem z dnia [...] lutego 2012 r., w którym inwestor określił powierzchnię ogródka letniego do 60 m². Składając wniosek z dnia [...] lutego 2013 r. odwołująca się spółka podała taką samą powierzchnię ogródka oraz powołała się na usytuowanie oraz wygląd ogródka w sezonie 2012, dołączając jego zdjęcie. Bez znaczenia jest przy tym, jak słusznie stwierdził organ, że wniosek ten dotyczył sezonu 2013, skoro omawiana konstrukcja nie została rozebrana po upływie terminu określonego w decyzji z dnia [...] marca 2012 r. IV. Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż są one niezasadne. V. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wystarczająco wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, w tym wskazanych w skardze, które miałyby jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a zatem skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. VI. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.