VII SA/Wa 256/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Izabela Ostrowska Sędziowie: sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.) asesor WSA Nina Beczek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi W. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 listopada 2024 r. znak DOR.7101.225.2024.ASM w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę Przedmiotem skargi W. W. ("skarżący") jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB", "organ zażaleniowy") z 21 listopada 2024 r., znak DOR.7101.225.2024.ASM, dotyczące wstrzymania wykonania decyzji, wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z 11 września 2023 r. nr 184/2023 Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("ŁWINB") uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z [...] lipca 2023 r. nr [...] i nakazał D. W. rozbiórkę samowolnie posadowionego ogrodzenia o długości 24,90 m (długość mierzona wzdłuż pasa drogowego), usytuowanego na działkach o nr ewid. [...] w miejscowości P., gm. B.. Skarżący podaniem z 28 sierpnia 2024 r. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji, wskazując jako podstawę art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a."). Jednocześnie, na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., wniósł o wstrzymanie wykonania decyzji. Po rozpoznaniu wniosku skarżącego, ŁWINB postanowieniem z 26 września 2024 r. nr 207/I/2024, na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. odmówił wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji z 11 września 2023 r. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ I instancji przytoczył art. 152 § 1 k.p.a. Podał, że dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej, jeżeli istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Istotne jest, że uprawdopodobnienie nie jest tożsame z udowodnieniem okoliczności, a tym samym nie jest wymagane zachowanie przepisów o postępowaniu dowodowym. Wystarczające jest zatem przedstawienie okoliczności stanowiących o dużym prawdopodobieństwie wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. ŁWINB podał, że przesłanką stanowiącą w ocenie skarżącego podstawę do uchylenia decyzji jest fakt, iż nie brał on czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym – nie miał i nie ma przymiotu strony. Zdaniem ŁWINB (tu: organu I instancji), stopień prawdopodobieństwa uchylenia ostatecznej decyzji nie jest na tyle wysoki, aby wstrzymać jej wykonanie. Ponadto, wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 26 stycznia 2024 r. oddalono skargę na kwestionowaną przez skarżącego decyzję. Po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego, GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., opisanym na wstępie postanowieniem z 21 listopada 2024 r. utrzymał w mocy postanowienie ŁWINB z 26 września 2024 r. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia GINB przedstawił, że unormowana w art. 152 § 1 k.p.a. instytucja wstrzymania wykonania ma na celu uchronić stronę postępowania przed negatywnymi skutkami wykonania potencjalnie wadliwej decyzji, do czasu kiedy organ rozpoznając wniosek o wznowienie postępowania oceni, czy decyzja wydana została w ramach postępowania, które jest dotknięte wadą określoną w art. 145 § 1 k.p.a. Podkreślił, że jedyną przesłanką wstrzymania wykonania decyzji jest stwierdzenie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Powołując się na poglądy Naczelnego Sądu Administracyjnego organ zażaleniowy przedstawił, że prawdopodobieństwo uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania, o którym mowa w art. 152 § 1 k.p.a., należy rozumieć jako możliwość wystąpienia ww. skutku w podanych warunkach. Wymaga to szacowania przez organ możliwości wystąpienia skutku w postaci uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Organ powinien zatem ocenić czy istnieje szansa, względnie ryzyko związane z uchyleniem decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Jeśli zatem z jakichś powodów nie ma szans na prowadzenie postępowania wznowieniowego, siłą rzeczy brak perspektywy uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, więc brak przesłanek do wstrzymania jej wykonania. GINB zwrócił uwagę, że postanowieniem z 19 listopada 2024 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z 26 września 2024 r. nr 208/I/2024 o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z 11 września 2023 r. Na obecnym etapie postępowania, tj. wobec ostatecznego rozstrzygnięcia przez GINB postanowieniem z 19 listopada 2024 r. o odmowie wznowienia postępowania, brak jest przesłanek do stwierdzenia, że występuje prawdopodobieństwo uchylenie decyzji ŁWINB z 11 września 2023 r., której dotyczy wniosek o wstrzymanie wykonania. Oczywistym – zdaniem organu zażaleniowego – jest, że skoro postępowanie się nie toczy, to nie może dojść do uchylenia decyzji w ramach wznowienia. Konstatując, GINB stwierdził, że postanowienie organu I instancji należało utrzymać w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego wyrażające się nieprawidłową oceną faktów i pominięciem istotnej okoliczności, iż poprzednie postępowania w sprawie dotyczyły innej osoby aniżeli skarżący a także, że skarżący podjął kroki co do uregulowania stanu prawnego spornej części nieruchomości, co spowodowało naruszenie zasad praworządności, słusznego interesu obywatela, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, dwuinstancyjności postępowania. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Odpowiadając na skargę GINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Oceniając postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 21 listopada 2024 r. przez pryzmat jego zgodności z prawem, Sąd nie znalazł żadnych podstaw do uznania, by rozstrzygnięcie to było wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które to naruszenia mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji – z uwagi na treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), czyniłyby wniesioną skargę zasadną. Rzeczą Sądu w ramach merytorycznego rozpoznania złożonej przez W. W. skargi było zbadanie, czy organ zażaleniowy prawidłowo, z poszanowaniem przepisów k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie ŁWINB odmawiające wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji tego organu z 11 września 2023 r. Inaczej mówiąc, należało zweryfikować, czy nie naruszono prawa poprzez odmowne załatwienie żądania skarżącego, złożonego w trybie art. 152 § 1 k.p.a. I tak, wyjaśnić w pierwszej kolejności trzeba, że zgodnie powyższym przepisem, organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Instytucja przewidziana w art. 152 § 1 k.p.a. stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych, unormowanej w art. 16 § 1 k.p.a. Uwzględniając, że przepisy ustanawiające wyjątek od reguły nie mogą być interpretowane rozszerzająco, organy orzekające w oparciu o art. 152 § 1 k.p.a. muszą zastosować ten przepis ściśle. Z omawianego przepisu wynika zaś, że jedyną okolicznością, upoważniającą organ właściwy w sprawie wznowieniowej do wstrzymania decyzji ostatecznej, jest prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji w wyniku przeprowadzenia wznowionego postępowania. W judykaturze sądów administracyjnych podkreśla się, że na etapie postępowania w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej organ właściwy do wznowienia postępowania rozstrzyga w oparciu o analizę dostępnych w tym stadium postępowania okoliczności (przede wszystkim w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zakończonym tą decyzją) i na tej podstawie stwierdza, czy istnieje prawdopodobieństwo, że decyzja zostanie uchylona. Wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. powinno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych, bowiem korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych. Zbyt szybkie i niepoparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej, korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji, może stanowić naruszenie powyższej zasady. Dodać również należy, że wstępna ocena winna dotyczyć kwestii dopuszczalności wznowienia postępowania, w tym zachowania przez stronę terminów z art. 148 k.p.a. oraz wystąpienia podstawy wznowienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 kwietnia 2025 r., sygn. II OSK 706/24 oraz orzecznictwo w nim przytoczone). Zaakcentować również należy – z uwagi na realia niniejszej sprawy – że ewentualne ustalenie przez właściwy organ, iż podmiotowi opierającemu żądanie wszczęcia postępowania o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. powinien był przysługiwać status strony, nie oznacza jeszcze prawdopodobieństwa uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu. Zgodnie bowiem z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Przy czym, zgodnie z art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Dlatego też wykazania wymaga, że gdyby podmiot wnioskujący o wznowienie postępowania z powodu niezawinionego braku uczestnictwa w postępowaniu brał udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, wynik sprawy byłby inny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1430/21). W niniejszej sprawie zaakcentowania wymaga, że po pierwsze, skarżący żądanie wznowienia postępowania oparł na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w złożonym wraz z tym podaniem wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji ŁWINB z 11 września 2023 r. nie przedstawił żadnych okoliczności, które pozwalały poddać ocenie organowi I instancji prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej, w tym przede wszystkim okoliczności wskazujących na możliwość odmiennego rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej spornego ogrodzenia w sytuacji, gdyby skarżący brał w tym postępowaniu udział. Po drugie, ŁWINB niejako równolegle, bo w dacie 26 września 2024 r. wydał zarówno postanowienie o odmowie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem własnej decyzji z 11 września 2023 r., jak i postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania tej decyzji. Przez pryzmat powołanych okoliczności trafnie zauważył więc GINB w zaskarżonym postanowieniu, że brak jest przesłanek do stwierdzenia, że występuje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji organu I instancji z 11 września 2023 r. Postępowanie wznowieniowe z podania skarżącego nie zostało w ogóle wszczęte. W konsekwencji nie zaistniały prawne przesłanki do wstrzymania ostatecznej decyzji na wniosek skarżącego. W odniesieniu do podniesionych zarzutów skargi zauważyć należy – co niejednokrotnie, m. in. w przywoływanym już wyroku z 11 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1430/21, podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny – że w postępowaniu wpadkowym prowadzonym na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. nie stosuje się w całej rozciągłości wymogów dotyczących postępowania dowodowego w postępowaniu administracyjnym, określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W ramach prowadzonego w trybie art. 152 § 1 k.p.a. incydentalnego postępowania właściwy organ nie jest zobligowany wszechstronnie i kompletnie zbadać zaistnienia przesłanki wznowieniowej, jak i tego jakim rozstrzygnięciem zakończy się wznowione postępowanie. Niezależnie więc już od tego, że w niniejszej sprawie odmówiono skarżącemu wznowienia postępowania, co w konsekwencji stanowiło podstawę do odmowy wstrzymania wykonania decyzji ŁWINB z 11 września 2023 r., oczywistym zdaniem Sądu jest (co wynika z założeń stosowania omawianej instytucji, a co zostało już zaakcentowane we wcześniejszych motywach uzasadnienia), że rozważając zasadność wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej organ I instancji nie dysponował żadnym materiałem dowodowym przedstawionym przez skarżącego, który mógłby w najmniejszym stopniu uprawdopodobnić uchylenie decyzji kończącej w administracyjnym toku postępowanie w sprawie rozbiórki ogrodzenia o długości 24,90 m, usytuowanego na działkach nr [...] , [...] i [...] w P. . W tym stanie sprawy, oceniając postanowienie organu zażaleniowego z 21 listopada 2024 r. jako zgodne z prawem, Sąd zobligowany był skargę oddalić. O powyższym orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.