VII SA/Wa 2562/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 lipca 2019 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę I. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...]) w części dotyczącej podstawy prawnej, tj. "na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U z 2016, poz. 290 ze zmianami) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U z 2016 r., poz. 23 ze zm.)" i orzekł w tym zakresie podstawę prawną, tj. "na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm, dalej: Prawo budowlane) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U z 2016r. poz. 23) w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2015 r., poz. 443), w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję nakazującą inwestorowi K. M. rozbiórkę budynku gospodarczego (o wym. 5,0 x 10,40 m i wys. 4,0 - 2,4 m) wraz z wiatą (o wym. 4,0 x 10,4 i wys. 2,10 - 2,40 m), zlokalizowanego w miejscowości P. (dz. nr [...]), gm. [...]. Decyzja powyższa została skontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 34/17 oddalił skargę K. M.. II. Wnioskiem z dnia 21 marca 2018 r. (uzupełnionym pismem z dnia 28 maja 2018 r.) K. M. (dalej jako Skarżący) wniósł o wznowienie postępowania zakończonego wskazaną wyżej decyzją [...] WINB z dnia [...] listopada 2016 r. Powołując się na art. 145 k.p.a. Skarżący wskazał, że wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją PINB w K. z dnia [...] sierpnia 2016 r., utrzymaną w mocy decyzją [...] WINB z dnia [...] listopada 2016 r., którymi zobowiązano go do rozbiórki budynku gospodarczego oraz wiaty jest uzasadnione z uwagi na fakt, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, nieznane organowi który wydał decyzję oraz z uwagi na fakt, iż w tym postępowaniu nie brał udziału J. M., któremu przysługują prawa strony, z uwagi na interes prawny jaki posiada. Na wezwanie organu Skarżący wyjaśnił, że pierwszą okolicznością faktyczną istniejącą w dniu wydania decyzji jest to, że na jego działce funkcjonował - rozbudowany później - legalnie wybudowany budynek gospodarczy na podstawie prawidłowego dokonanego zgłoszenie u Starosty [...], a co za tym idzie również dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, bowiem PINB przyjął, że budowa tego obiektu trwała nieprzerwanie od dnia rozpoczęcia latem 2008 roku do wakacji roku 2012, kiedy Skarżący realizował wiatę z nowym zadaszeniem całości. Jak wskazał, najpierw wybudował legalnie budynek gospodarczy i jego budowa została zakończona, a następnie po trzech latach jego funkcjonowania rozpoczął nową rozbudowę tego istniejącego budynku gospodarczego o jedno pomieszczenie i wiatę, co miało miejsce w latach 2011 i 2012. O powyższym Skarżący dowiedział się w dniu 1 marca 2018 r., kiedy ponownie - po rozmowie z sąsiadką - studiował kolejny raz zgromadzoną dokumentację sprawy i uzasadnienia wydanych w mojej sprawie decyzji administracyjnych. Kolejną okolicznością faktyczną jest również fakt istnienia świadków, na dzień wydania decyzji, którzy mogli złożyć zeznania potwierdzające wyżej wymienioną przeze Skarżącego okoliczność faktyczną, o czym nie wiedział wcześniej bowiem jego sąsiadka nie informowała go wcześniej, że pamięta i może złożyć oświadczenie tej treści. III. Po rozpatrzeniu wniosku Skarżącego, [...] WINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją własną z dnia [...] listopada 2016 r. Jak wyjaśnił w uzasadnieniu z treści wniosku Skarżącego wynika, że wnosi on o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym) jak też na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi który wydał decyzję). W kwestii pierwszej z przesłanek (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) podanie o wznowienie wniósł K. M., czyli podmiot nieuprawniony do skorzystania z tego przepisu. Wyłączenie J. M., którego Skarżący powołuje jako osobę która nie brała udziału w postępowaniu, może złożyć wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W odniesieniu do drugiej z przesłanek wskazano, że tryb wznowienia postępowania następuje na podstawie podania, które wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wzruszenia decyzji (art. 148 § 1 k.p.a.), przy czym to zainteresowany ma dochowanie terminu udowodnić. Skarżący wskazał, iż dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania w dniu [...] marca 2018 r., a wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną wpłynął w dniu 28 marca 2018 r. (datowany na dzień 21 marca 2018 r.), czyli z założenia w ustawowo zakreślonym terminie jednego miesiąca. W piśmie z dnia 28 maja 2018 r. Skarżący uzupełnił wniosek o dodatkowe uwagi, wskazując okoliczności jak i przesłanki do wznowienia postępowania oraz precyzując termin dowiedzenia się o nowych okolicznościach uzasadniających wznowienie postępowania, co miało nastąpić w dniu 1 marca 2018 r. a co z kolei ma potwierdzać dołączone oświadczenie sąsiadki B. G.. W tych okolicznościach organ wskazał, że mając na uwadze, iż to Skarżący był inwestorem robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego oraz wiaty, to informacja o wyjściu na jaw nowych dowodów dopiero w dniu 1 marca 2018 r. jest niewiarygodna, ponieważ okoliczność ta była mu znana gdyż jako inwestor posiadał wiedzę o sposobie budowy i wykonania budynku gospodarczego wraz z wiatą. Już zatem w chwili odebrania decyzji [...] WINB posiadał odpowiednią wiedzę co do realizacji obiektu. W konsekwencji organ przyjął, iż Skarżący złożył podanie o wznowienie postępowania z oczywistym naruszeniem terminu. IV. Po rozpatrzeniu zażalenia Skarżącego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako GINB) postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie [...] WINB. W uzasadnieniu wyjaśnił, że analiza wniosku z dnia 21 marca 2018 r. wskazuje na oczywisty brak podstaw do wznowienia postępowania. W zgłoszonym podaniu Skarżący powołuje przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1, pkt 4 oraz pkt 5 k.p.a. Spełnienie przesłanki wznowienia postępowania zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. wymaga, aby na podstawie fałszywych dowodów ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, a wiec takie których istnienie miało bezpośredni wpływ na określenie praw i obowiązków osób będących podmiotem postępowania. Niezbędne jest również potwierdzenie orzeczeniem sądu lub innego właściwego organu faktu sfałszowania dowodu. Brak orzeczenia stwierdzającego fałszywość dowodu uniemożliwia ocenę spełnienia przesłanki z art. 148 § 1 k.p.a. W kwestii przesłanki pominięcia strony postępowania organ wskazał, że tylko konkretna osoba pozbawiona możliwości działania może wnioskować o wznowienie postępowania z tej przyczyny. Skarżący nie może zatem złożyć wniosku w imieniu innej osoby. Zdaniem organu wniosek Skarżącego nawet bez głębszej analizy wskazuje, że okoliczności, na które się w nim powołuje nie stanowią przesłanek wznowienia postępowania. Podstawą wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. mogą być okoliczności faktyczne lub dowody, a nie ocena prawna ich znaczenia dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Termin jednego miesiąca biegnie zatem od dnia, w którym wnioskodawca dowiedział się o dowodzie lub o okoliczności stanowiącej podstawę do żądania wznowienia postępowania, a nie od dnia, w którym (prawidłowo) ocenił znaczenie dowodu lub faktu. Świadomość prawnego znaczenia okoliczności faktycznej lub dowodu jako podstawy wznowienia postępowania nie ma wpływu na ocenę zachowania terminu przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a. Mając na uwadze to, że Skarżący był inwestorem robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego oraz wiaty, należy uznać, że fakt poinformowania go przez sąsiadkę o tym, że pamięta ona realizację przedmiotowej inwestycji w 2008 roku nie ma wpływu na niniejsze postępowanie. Jak przyznaje sam Skarżący wiedzę o sposobie budowy i wykonania budynku gospodarczego wraz z wiatą posiadał już wcześniej "oczywiste jest, iż mam i miałem wiedzę o sposobie budowy i wykonania budynku gospodarczego wraz z wiatą, natomiast nie zdawałem sobie sprawy o tym, że PINB nie wie w jaki sposób realizowana była inwestycja, tj. w jakich etapach i w jakim czasie. Dowiedziałem się o tym i zdałem sobie z tego sprawę dopiero w dniu 1 marca 2018 roku, kiedy ponownie po rozmowie z sąsiadką, która zwróciła mi uwagę na pewne fakty, studiowałem kolejny raz zgromadzoną dokumentację sprawy i uzasadnienia wydanych w mojej sprawie decyzji administracyjnych". W konsekwencji Skarżący nie dochował miesięcznego terminu wynikającego z art. 148 § 1 k.p.a. Słusznie zatem organ wojewódzki zauważył, że jednomiesięczny termin, o którym mowa w tym przepisie nie został zachowany (jeżeli chodzi o podnoszoną przesłankę dotyczącą pojawienia się w sprawie nowych okoliczności faktycznych). Kończąc rozważania GINB wskazał, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją nie zastępuje postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym na nowo bada się zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia się zarzuty strony. Postępowanie prowadzone w ramach trybu nadzwyczajnego nie jest "trzecią instancją" i nie może prowadzić do dokonywania nowych ustaleń, czy też weryfikacji przyjętego na moment orzekania stanu faktycznego i prawnego. V. Skargę na powyższe postanowienie wniósł K. M., kwestionując je w całości i zarzucając: 1. naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego oraz sporządzenie uzasadnienia wydanego postanowienia nie odpowiadającego treści zażalenia. Oba organy odpowiedziały nie na temat. Wznowienie postępowania zostało złożone w terminie 1 miesiąca od powzięcia wiedzy o tym, że PINB nie wie (może nadal nie wie), że nakazał mi rozbiórkę legalnie wybudowanego budynku. O tym, że PINB nie wie o powyższym Skarżący zdał sobie sprawę miesiąc przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego i starał się to jakoś udokumentować; 2. nieprzeprowadzenie dowodu w sprawie na okoliczność powzięcia przez Skarżącego nowej wiedzy - przedłożonego oświadczenia sąsiadki. Organy bez weryfikacji tego dokumentu, który miał poświadczyć fakt zaistnienia nowej sytuacji (nowej wiedzy) co do tego jaką wiedzą dysponował PlNB uznały, że nic nie wnosi on do sprawy. W czasie rozmowy z sąsiadką Skarżący zdał sobie sprawę o nowych okolicznościach, którymi była niewiedza organu I instancji. Organy miały możliwość przeprowadzić dowód, czyli na przykład wnieść o złożenie stosownych wyjaśnień przez sąsiadkę, czego nie zrobiły, co narusza zasady postępowania; 3. niepodjęcie żadnych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (w tym niezbadanie wszystkich materiałów dowodowych będących istotnymi przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy - chociażby ponownej weryfikacji uzasadnienia decyzji rozbiórkowej) oraz niepodjęcie żadnych kroków niezbędnych do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, co narusza art. 7 k.p.a. Przytoczona relacja pokazuje jawne bezprawie, które spotkało Skarżącego. Chodzi o nakazanie przez PINB rozbiórki legalnie wybudowanej części budynku. Organy nic nie zrobiły, aby to wyjaśnić i nic o tym nie mówią w wydanych orzeczeniach. Zasada zaufania do organów (art. 8 k.p.a.) została w sposób oczywisty złamana, zaś organy nic nie zrobiły aby zauważyć podnoszoną kwestię. VI. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VII. Skarga jest w okolicznościach niniejszej sprawy nieuzasadniona. Na wstępie merytorycznych rozważań przypomnieć należy, iż uregulowana w Kodeksie postępowania administracyjnego procedura wznowienia postępowania przebiega dwuetapowo. Jej pierwszy, wstępny etap polega na zbadaniu, czy podanie o wznowienie postępowania dotyczy sprawy zakończonej decyzją ostateczną, czy wskazuje podstawy z art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. oraz czy zostało złożone w terminie, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Spełnienie tych przesłanek warunkuje formalną dopuszczalność wznowienia postępowania, co z kolei następuje w drodze postanowienia, stosownie do treści art. 149 § 1 k.p.a. Wydane postanowienie stanowi z kolei podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ drugiego etapu postępowania, w ramach którego badane są merytoryczne przyczyny wznowienia oraz sprawa rozstrzygana jest ponownie co do istoty - art. 149 § 2 k.p.a. Na tle okoliczności ocenianej sprawy Sąd nie ma wątpliwości, iż wniosek o wznowienie postępowania z przyczyn polegających na wyjściu na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, istniejących w dniu wydania decyzji, jednak nieznanych organowi, który decyzję wydał, został złożony ze znacznym naruszeniem ustawowego terminu. Słusznie wskazały organy obu instancji, iż Skarżący miał pełną wiedzę o okoliczności jaką jest przebieg, realizowanej w końcu przez niego samego, inwestycji, a także fakt ujawnienia w aktach sprawy dokumentu zgłoszenia. Najpóźniej więc z chwilą zakończenia budowy budynku gospodarczego powziął o tym wiedzę, którą winien był z kolei - jeżeli taka była jego wola - wykorzystać w postępowaniu legalizacyjnym i rozbiórkowym. Podkreślić przy tym trzeba, iż postępowanie w przedmiocie nakazu rozbiórki trwało wystarczająco długo (od stycznia 2015 roku), aby w jego ramach podnieść wszelkie okoliczności istotne dla sprawy, zwłaszcza że wcześniej prowadzone było postępowanie legalizacyjne, w którym Skarżący również brał czynny udział (nastąpiło w nim niekwestionowane nałożenie obowiązków). Podkreślenia wymaga także i to, że w sprawie orzeczonej rozbiórki wypowiadał się także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 34/17 oddalił skargę Strony. W postępowaniu sądowym rozważana i znana była tak kwestia zgłoszenia, jak i okoliczności budowy, na co wskazuje wprost uzasadnienie tego rozstrzygnięcia, podkreślające okoliczność dokonania zgłoszenia budowy budynku gospodarczego oraz wybudowania w rzeczywistości budynku zupełnie nieadekwatnego do wymiarów wskazanych przez inwestora w tymże zgłoszeniu. W tych okolicznościach faktycznych organy administracji zasadnie uznały, że okoliczności, jakie mają zdaniem Skarżącego świadczyć o podstawach do wznowienia postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., były już mu znane wcześniej, omówione w ich poprzednich rozstrzygnięciach oraz w wydanym wyroku. Tym samym stanowisko organów o oczywiście spóźnionym przedstawieniu żądania wznowienia postępowania z uwagi na nowe okoliczności faktyczne nieznane w poprzednim postępowaniu jest prawidłowe, co z kolei uzasadniało odmowę wszczęcia z tej przyczyny postępowania nadzwyczajnego. VIII. Prawidłowo organy przyjęły również, że Skarżący nie może skutecznie wznowić postępowania na podstawie określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc powołując się na brak udziału w postępowaniu J. M.. Podzielając w pełni wywody organów w tym zakresie należy jedynie dodać, że przesłanka określona we wskazanym przepisie wymaga aby to strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, wystąpiła z żądaniem jego wznowienia. Nie może tego żądania złożyć inna strona postępowania, powołując się na pozbawienie prawa do udziału innej osoby, a więc na przesłankę, która jej w ogóle nie dotyczy. IX. W sposób oczywisty nie wystąpiła również powoływana przez Skarżącego przesłanka stypizowana w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Jak słusznie wskazano w wyroku tutejszego Sądu z dnia 15 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 3030/18, warunkiem niezbędnym dla wznowienia postępowania w razie zaistnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., jest uprzednie stwierdzenie fałszywości danego dowodu przez sąd lub inny uprawniony do tego organ. Nie może zatem tego dokonać organ uprawniony do wznowienia postępowania, choć w art. 145 § 2 i 3 k.p.a. przewidziano w tym względzie dwa wyjątki, które jednakże nie zachodzą. W ocenianej sprawie Skarżący nie dysponuje po pierwsze orzeczeniem stwierdzającym sfałszowanie jakiegokolwiek dowodu wykorzystanego w postępowaniu zwyczajnym lub stwierdzającym popełnienie przestępstwa przy wydawaniu decyzji. Po drugie, nie zachodzą przesłanki określone w art. 145 § 2 i 3 k.p.a. (oczywistość sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa; wyłączenie ścigania sprawcy przestępstwa). W konsekwencji odmowa wszczęcia postępowania wznowieniowego na wniosek Skarżącego była uzasadniona, zaś zrzuty skargi stanowią jedynie polemikę z ustaleniami organów i ich stanowiskiem prawnym zajętym w sprawie. W powyższej sytuacji, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Sąd skargę oddalił.