VII SA/Wa 2563/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie prowadzonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] r. na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej kpa umorzył postępowanie administracyjne w sprawie prowadzonych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] obr [...] położonej w [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] podał, że w dniu [...] kwietnia 2004r. przeprowadzono kontrolę prowadzonych robót budowlanych na działce nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Podczas kontroli stwierdzono, że na ww. działce E. Ś. prowadzi roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na podstawie decyzji z dnia [...] października 2003r., nr [...].,znak: [...] zezwalającej na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany ( opracowanie indywidualne) wydanej przez Burmistrza Miasta [...]. Do dnia kontroli wykonano ściany nośne do wysokości stropu. Zatwierdzony projekt budowlany przewidywał ściany z cegły ceramicznej szczelinowej natomiast wykonano z gazobetonu. Na powyższą zmianę wyraził zgodę kierownik budowy będący jednocześnie autorem projektu. Kierownik budowy ustalony, dziennik budowy nr [...] wydany w dniu [...] listopada 2003r., przez Urząd Miasta [...], wypełniany na bieżąco, wytyczenia na gruncie dokonał uprawniony geodeta. Podczas oględzin stwierdzono, że ścianę posiadającą dwa otwory okienne zlokalizowano w odległości 3,25 m od istniejącego ogrodzenia działki od strony Z. K.. Z przedłożonego projektu zagospodarowania działki zatwierdzonego powyższą decyzją wynika, że ww. ogrodzenie nie znajduje się w granicy pomiędzy działkami. Natomiast szkic tyczenia uwidacznia odległość 4.00 m budynku od granicy działki. Mając na uwadze powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] maja 2004 r. nr [...]r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie prowadzonych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] obr [...] położonej w [...] przy ul. [...]. W wyniku zaskarżenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia [...] marca 2005 r. nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zawiesił prowadzone postępowanie z urzędu do czasu zakończenia postępowania rozgraniczającego działki nr ew. [...] i [...] przy ul. [...]w [...]. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. nr [...]organ powiatowy podjął zawieszone postępowanie administracyjne. W trakcie ponownie przeprowadzonych oględzin w dniu 23 października 2012 r. stwierdzono, że E. i Z. Ś. wybudowali budynek mieszkalny na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] października 2003 r., znak: [...] wydanego przez Burmistrza Miasta [...]. Inwestor okazał potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia obiektu budowlanego do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dnia [...] kwietnia 2008r., znak: [...] wydanego przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w [...]. Budynek jest wykonany w całości i jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem. Organ powiatowy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie ustalił, że przedmiotowa inwestycja jest zrealizowana zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym, co potwierdza przyjęcie zgłoszenia obiektu budowlanego do użytkowania. Organ pierwszej instancji podkreślił, że nie zgłoszono sprzeciwu i przyjęto do użytkowania przedmiotowy budynek mieszkalny - potwierdzenie przyjęcia z dnia [...] kwietnia 2008r., znak: [...]. Ponadto organ powiatowy wyjaśnił, że usytuowanie ogrodzenia działki nie jest jednoznaczne z granicą działki. Budynek został wytyczony zgodnie z projektem, a wtórnie określenie granic nieruchomości nie może powodować nakładania nieuzasadnionych obowiązków na inwestora. Wobec powyższego, organ powiatowy podjął rozstrzygnięcie na podstawie art. 105 § 1 kpa uznając, iż w niniejszej sprawie kontynuowanie postępowania w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania Z. K. decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...]utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego umorzenie postępowania w zaistniałym stanie faktycznym było zasadne. Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że inwestor na wykonanie przedmiotowego obiektu posiadał stosowną decyzję Burmistrza Miasta [...] o pozwoleniu na budowę. Ponadto w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 23 października 2012r. inwestor okazał potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia obiektu budowlanego do użytkowania z dnia [...] kwietnia 2008r., znak: [...]. Organ drugiej instancji zaznaczył także, iż organ powiatowy dokonał oceny zgodności inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz nie stwierdził dokonania przez inwestorów odstępstw od projektu, w tym co do usytuowania obiektu. Dalej, organ odwoławczy odniósł się do zarzutów podnoszonych przez skarżącą dotyczących wykonania otworów okiennych w ścianie budynku znajdującego się w odległości 3,25 m od działki skarżącej wyjaśnił, że decyzja Burmistrza Miasta [...] nr [...] zatwierdzająca E. i Z. Ś. projekt budowlany i zezwalająca na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] położonej w [...] przy ul. [...] została wydana w dniu [...] października 2003r., natomiast obiekt został skutecznie przyjęty do użytkowania w dniu [...] kwietnia 2008 r., zaś postanowienie Sądu Rejonowego w [...] sygn. akt I Ns [...]rozstrzygające kwestię rozgraniczenia działek nr ew. [...] i [...] zostało wydane w dniu [...] lipca 2010 r. W świetle powyższego organ odwoławczy podkreślił, iż nie można zarzucić inwestorom bezprawnego wykonania otworów okiennych z naruszeniem § 12 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ wskazał, że zatwierdzony projekt zagospodarowania działki nr ew. [...] obr. [...] położonej w [...] przy ul. [...] przewidywał, że omawiany obiekt zlokalizowany będzie w odległości 4,00 m od granicy działki skarżącej (granica działki nie przebiegała wówczas w miejscu posadowienia ogrodzenia) i tak też został wytyczony przez uprawnionego geodetę. Następnie, organ odwoławczy zaznaczył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że zmiana okoliczności faktycznych związanych z działaniami innymi aniżeli wymienione w § 2 rozporządzenia, nie może być uznana za przesłankę późniejszego stwierdzenia naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, jeżeli wcześniej obiekt budowlany spełniał określone w nich wymagania, w szczególności spełniał warunki pozwolenia na budowę. Powołał wyrok NSA z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1333/05. Reasumując organ odwoławczy wskazał, że inwestorzy nie dokonali którejkolwiek z czynności wymienionych w § 2 ww. rozporządzenia, która skutkowałoby niezgodną z prawem lokalizacją budynku. Po zgodnym z pozwoleniem na budowę usytuowaniu budynku nie dokonano robót budowlanych, na skutek których zmieniono by jego lokalizację. Organ zaznaczył, że korekta linii granicznej w 2010r. (w wyniku rozgraniczenia) nie może być uznana za okoliczność uzasadniającą nałożenie na inwestora obowiązków doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w omawianej sprawie nie ma podstaw do kontynuowania postępowania administracyjnego dlatego też zasadnym jest jego umorzenie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję wniosła Z. K. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła obrazę: - § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez stwierdzenie, iż usytuowanie budynku na działce ew. nr [...] obręb [...] w [...] nie narusza wskazanych w rozporządzeniu odległości, - obrazę art. 6, art.7, art. 77 § 1, art. 107 kpa, poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji ograniczające się do podtrzymania stanowiska organu pierwszej instancji i stwierdzenia, iż z analizy materiału dowodowego wynika, iż inwestycja została zrealizowana w oparciu o decyzję zatwierdzającą inwestorom projekt budowlany i zezwalający na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce ew. [...] obr. [...] położonej w [...] przy ul. [...]; -obrazę art. 105 § 1 kpa, poprzez stwierdzenie, iż z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji zasadnym było umorzenie postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że od przeszło 40 lat jest właścicielką działki nr [...] położonej przy ul. [...] bezpośrednio graniczącej z działką nr [...] należącą do E. Ś.. Skarżąca wskazała, że granicę pomiędzy obiema nieruchomościami od początku wyznaczało drewniane ogrodzenie tzw. płot. Dodała, że przebieg ww. granicy nigdy nie był kwestionowany przez żadną ze stron i oczywistym było, że obie działki kończą się w miejscu przebiegu ogrodzenia. Skarżąca podała, że w kwietniu 2004r. zgłosiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], iż inwestorka E. Ś. stawia budynek wbrew obowiązującym warunkom technicznym, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W ścianie budynku usytuowane zostały dwa otwory okienne, mimo iż budynek znajduje się w odległości zaledwie 3,25 metra od ogrodzenia wyznaczającego jednocześnie granicę między obiema działkami. Skarżąca podniosła, że organ pierwszej instancji rozpoznający sprawę tego uchybienia zupełnie nie dostrzegł, uzasadniając decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., iż inwestycja została zrealizowana. Dalej, skarżąca wskazała, że organ odwoławczy wprawdzie dostrzegł ww. okoliczności, lecz nie nadał im dostatecznej rangi, w której zapadła decyzja umarzająca postępowanie administracyjne. Zdaniem skarżącej, inwestorka E. Ś. sytuując w odległości 3,25 m od granicy działki budynek z dwoma otworami okiennymi naruszyła przepisy dotyczące warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a zawarte w ww. rozporządzeniu. Okoliczność tę potwierdza postanowienie Sądu Rejonowego w [...], I Wydział Cywilny z dnia [...] lipca 2010 r. (sygn. akt: I Ns [...]) w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości. W ocenie skarżącej argumentacja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wedle której nie można uznać, że korekta linii granicznej w 2010 r. (w wyniku rozgraniczenia) może być uznana za okoliczność uzasadniającą nałożenie na inwestora obowiązków doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem, jest chybiona. Skarżąca poinformowała, że wnioskiem z dnia 15 kwietnia 2004 r. wraz z mężem wnosiła o dokonanie rozgraniczenia nieruchomości położonej w Kobyłce, stanowiącej działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] z nieruchomościami sąsiadującymi - w tym z nieruchomością należącą do uczestniczki E. Ś.. Wobec tego skarżąca podniosła, że inwestor E. Ś. od wielu lat miała świadomość, iż przebieg granic może się zmienić i że winno to zostać uwzględnione w planach dotyczących budowy. Zdaniem strony skarżącej organy orzekające w niniejszej sprawie działały z naruszeniem przepisów art 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 kpa, dokonując błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Nadto, nie zostały należycie rozważone wszystkie okoliczności mogące mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również błędnie sporządzono uzasadnienie zaskarżonej decyzji ograniczające się do podtrzymania stanowiska organu pierwszej instancji i stwierdzenia, że z analizy materiału dowodowego wynika, że inwestycja została zrealizowana w oparciu o decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego. Skarżąca wskazała także, iż organ pierwszej i drugiej instancji nie wzięły pod uwagę zakończonego postępowania rozgraniczeniowego i ewentualnej zmiany granic, a na które to okoliczności wyraźnie wskazał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumenty wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona. Stosownie do art. 104 § 1 k.p.a. wszczęte postępowanie administracyjne musi zostać zakończone załatwieniem sprawy, czyli jej rozstrzygnięciem poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 kpa). Decyzją "w inny sposób kończącą sprawę w danej instancji" jest decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., tj. decyzja umarzająca postępowanie administracyjne, którą organ wydaje, gdy nie może rozstrzygnąć sprawy co do jej istoty ze względu na pojawienie się trwałej przeszkody uniemożliwiającej ukształtowanie stosunku materialnoprawnego (bezprzedmiotowość postępowania). W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego określana jest jako brak przedmiotu postępowania. Przez przedmiot ten należy zaś rozumieć konkretną sprawę, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu – pozytywne, czy negatywne – staje się prawnie niedopuszczalne. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy uznać , iż rozstrzygnięcie organu odwoławczego oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...]z dnia [...] sierpnia 2013r. zapadły z naruszeniem art. 7 , 77 kpa w związku z art. 105 § 1 k.p.a.w stopniu mającym wpływ na wynika sprawy. Kwestią w sprawie niniejszej zasadniczą, która jednak nie została wyjaśniona przez organy prowadzące postępowanie w ramach nadzoru budowlanego było ustalenie, czy zrealizowany na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] obiekt budowlany zrealizowany został zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Burmistrza Miasta [...] Nr [...]z [...] października 2003r.zwłaszcza w zakresie odległości usytuowania ściany z dwoma otworami okiennymi od granicy z działką stanowiącą własność Z. K.. W tym celu organ winien przeprowadzić analizę projektu budowlanego, a przede wszystkim projektu zagospodarowania działki a następnie dokonać ustaleń w terenie na okoliczność realizacji rozwiązań projektowych. W aktach sprawy brak bowiem projektu budowlanego, poza mapką wytyczenia przez geodetę która żadną miarą nie może zastąpić elementu decyzji o pozwoleniu na budowę jakim jest projekt zagospodarowania terenu. Dopiero jednoznaczne ustalenie, że inwestycja został zrealizowana w zgodzie z projektem budowlanym pozwoli organom nadzoru budowlanego na umorzenie " w sprawie prowadzonych robót przez E. Ś. przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] położonej w [...] przy ul. [...]". Należy w tym miejscu podkreślić, iż ewentualna wadliwość samego projektu zagospodarowania terenu w zakresie usytuowania obiektu w stosunku do granic działek sąsiednich w rozumieniu § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie stanowi podstaw do działania organów nadzoru budowlanego, bowiem weryfikacja projektu budowlanego należy do kompetencji organów architektoniczno-budowlanych. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy wezmą pod uwagę powyższe wywody i dokonają istotnych ustaleń w oparciu o dokumentację projektową ( której brak w aktach sprawy)oraz oględziny terenu inwestycji. Z tych wszystkich względów uznając, iż organy naruszyły art. 7 , 77 kpa w związku z art. 105 § 1 k.p.a.w stopniu mającym wpływ na wynika sprawy, Sąd na podstawie art. art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku, rozstrzygnięcie o kosztach opierając na treści art. 200 przywołanej ustawy. .