VII SA/Wa 2571/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej także "GINB", decyzją z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], utrzymał w mocy swoją własną, decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. Rozstrzygnięcie takie zapadło po ponownym rozpatrzeniu sprawy na podstawie wniosku w tym przedmiocie, złożonego przez gminę [...], Województwo [...], zwaną dalej "skarżącą". W wymienionej decyzji GINB z dnia [...] czerwca 2015 r. organ, po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek J G i P G, zwanych dalej "inwestorami", stwierdził nieważność dwóch aktów: (1) decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej także "WINB") z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...], znak: [...], wydanej w postępowaniu administracyjnym zwyczajnym w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia oraz (2) poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] Wschodniego w [...] (dalej też "PINB") z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...], znak: [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego betonowego ogrodzenia frontowego, zlokalizowanego przy ul. [...] w [...], w gminie [...]. Jako podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji GINB z dnia [...] września 2015 r. wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), dalej "k.p.a.". Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu [...] sierpnia 2012 r. sekretarz gminy [...] wystąpił do PINB dla Powiatu [...] Wschodniego w [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania z płyt betonowych ogrodzenia działki nr [...] w [...] od strony ul. [...] przez J i P G. Według wnioskodawcy ogrodzenie zostało wybudowane bez zgłoszenia, niezgodnie z linią regulacyjną oraz niezgodnie z granicą nieruchomości, tzn. faktycznie na działce drogowej nr [...]. W rezultacie przeprowadzonej kontroli, w dniu [...] grudnia 2012 r., PINB dla Powiatu [...] Wschodniego decyzją Nr [...], znak: [...], nakazał inwestorom rozbiórkę betonowego ogrodzenia frontowego zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] wzdłuż działki nr [...]od strony ul. [...] w [...]. Decyzja PINB została wydana na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm., dalej: "pr.bud."). Przepis ten zobowiązuje organ do wydania decyzji rozbiórkowej w przypadku, gdy obiekt był budowany lub został już zbudowany bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. PINB podkreślił, że budowa ogrodzeń, co do zasady, jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 23 pr.bud.). Jednak w ograniczonym, ściśle określonym zakresie budowa ogrodzeń została poddana takiemu reżimowi na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 3 pr.bud. Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu z 2010 r.), dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi jest konieczne w razie zamiaru budowy ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Małżonkowie [...] nie legitymują się odpowiednim zgłoszeniem. Powiatowy organ nadzoru budowlanego przyjął też oświadczenie J G, że przedmiotowe ogrodzenie zostało wybudowane na zlecenie jej i jej męża w kwietniu 2009 r. wzdłuż drogi gminnej. PINB uznał też, że działka o numerze ewid. [...], poszerzająca pas drogowy ul. [...], stała się własnością gminy [...] w 2006 r. w wyniku decyzji podziałowej dotyczącej działki nr [...]. Dodatkowo z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (uchwalonego Uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r., Nr [...] (Dz. U. Woj. [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., Nr [...], poz. [...]), dalej zwanego "m.p.z.p." wynika, że dla działki oznaczonej numerem ewid. [...] ustalono przeznaczenie: teren komunikacyjny – ul. [...], o szerokości w liniach rozgraniczających 10,0 m. Ogrodzenie działki ewid. [...] nie może zatem wykraczać poza granicę z działką nr ewid. [...]. Oględziny i kontrole dokumentów przeprowadzone przez PINB wskazały, że wskazane wyżej przepisy dotyczące ogrodzeń zostały przez inwestorów naruszone. W wyniku odwołania J G i P G [...] WINB decyzją Nr [...] r. z dnia [...] czerwca 2013 r. uchylił w całości decyzję organu powiatowego z dnia [...] grudnia 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Decyzja WINB została jednak uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 792/13, gdyż sąd dopatrzył się w zaskarżonej decyzji tego rodzaju uchybień przepisom procesowym, które obligują do wyeliminowania rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. [...] WINB, rozpatrując ponownie sprawę nakazu rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia, decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...], znak: [...], utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] grudnia 2012 r. Niemal równocześnie, w dniu [...] lutego 2014 r., do [...] WINB wpłynął wniosek J G i P G o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] Wschodniego z dnia [...] grudnia 2012 r., w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego betonowego ogrodzenia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, który na podstawie ww. wniosku wszczął postępowanie obejmując nim także decyzję [...] WINB z dnia [...] lutego 2014 r., decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia. Po rozpatrzeniu wniosku małżeństwa G o ponowne rozpatrzenie sprawy, GINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2014 r. W związku ze skargą J G i P G, obie decyzje GINB stały się przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 20 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2477/14, uchylił decyzję GINB z dnia [...] sierpnia 2014 r., oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję GINB z dnia [...] lipca 2014 r. Sąd uznał skargę inwestorów za zasadną i stwierdził, że obie ww. decyzje GINB nie zostały poprzedzone wyczerpująco przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym i są z tego powodu co najmniej przedwczesne, a to w kontekście odmowy zastosowania w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 49b ust. 1 pr.bud. Sąd podkreślił, że organ administracji rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii kwalifikowanej wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego, tj. wadliwości, o której mowa w art. 156 § 1 k.p.a. (w rozpatrywanej sprawie: decyzji [...] WINB z dnia [...] lutego z 2014 r.). Organ nie przeprowadza więc ponownie postępowania dowodowego w takim zakresie, w jakim ma to miejsce w postępowaniu zwykłym, ale koncentruje się na zagadnieniach ściśle prawnych. W tym celu obowiązany jest poczynić bezsporne ustalenia stanu faktycznego z daty wydania weryfikowanej decyzji (na podstawie materiału dowodowego istniejącego w dacie jej wydania) oraz stanu prawnego wówczas obowiązującego. Tymczasem, zdaniem Sądu, GINB dokonując oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, skoncentrował się jednak na wybiórczo potraktowanych dowodach, a w konsekwencji nie zweryfikował ustaleń organów poczynionych w postępowaniu zwykłym, które to jak przyjęto dawały podstawę do wydania decyzji w oparciu o art. 49b ust. 1 pr.bud. Uchylając obie decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 2014 r. Sąd jednocześnie wskazał, jakie kwestie prawne wymagają zbadania dla rozstrzygnięcia, czy decyzje w przedmiocie rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia rzeczywiście obciążone są wadą, mogącą stanowić przesłankę nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. W związku z powołanym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 20 lutego 2015 r. GINB ponownie prowadził postępowanie na postawie wniosku J G i P G. Po przeprowadzenie postępowania i biorąc pod uwagę powyższy wyrok, GINB decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. stwierdził nieważność decyzji [...] WINB z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji PINB dla Powiatu [...] Wschodniego w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...], o tym samym przedmiocie. Organ stwierdził, że zgodnie z dokumentami zgromadzonymi w sprawie ogrodzenie frontowe wzdłuż drogi gminnej (pomiędzy działkami nr [...] i [...]) zostało wybudowane na zlecenie małżeństwa G w kwietniu 2009 r. W tym czasie działka o nr ewid. [...] nadal stanowiła własność inwestorów w związku z faktem, że gmina [...] zakupiła działkę nr ewid. [...] na mocy aktu notarialnego z dnia [...] maja 2009 r. Z uwagi na położenie działki o nr ewid. [...] oraz działki o nr ewid. [...] należy stwierdzić, że ogrodzenie wykonano pomiędzy działką, która nie jest drogą publiczną, a jedynie jest przeznaczona na drogę publiczną. Zatem organy nadzoru budowlanego błędnie przyjęły, że sporne ogrodzenie zostało wykonane od strony drogi publicznej. Zgodnie bowiem z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260, z późn. zm.), drogą publiczną jest droga, która położona jest na gruncie publicznym, a nie na gruncie prywatnym, a w chwili budowy ogrodzenia taki charakter miała wskazana wyżej działka o nr ewid. [...]. Z powyższego względu organ powiatowy, decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nieprawidłowo nakazał na podstawie art. 49b ust. 1 pr.bud. rozbiórkę spornego ogrodzenia wskazując, że budowa przedmiotowego ogrodzenia jest sprzeczna we wskazanym powyżej zakresie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem GINB naruszenia prawa procesowego, które miały miejsce przy wydaniu zaskarżonej decyzji, miały charakter rażący i stąd należało decyzję [...] WINB oraz PINB wyeliminować z obrotu prawnego. Gmina [...], pismem z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...] (uzupełnionymi pismami z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], oraz z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak [...]), wniosła o uznanie jej za stronę postępowania oraz złożyła, w ustawowym terminie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powołaną wyżej decyzją GINB z dnia [...] czerwca 2015 r. Decyzją z dnia [...] września 2015 r., po rozpatrzeniu ww. wniosku skarżącej gminy [...], GINB utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. W uzasadnieniu organ podkreślił znaczenie zasady trwałości decyzji ostatecznych i wyjątkowy charakter stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. GINB, po ponownej analizie materiału dowodowego stwierdził też, że badana przez niego wcześniejsza decyzja z dnia [...] czerwca 2015 r., którą, jako organ pierwszej instancji, stwierdził nieważność decyzji WINB z dnia [...] lutego 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2012 r., była prawidłowa. Na decyzję GINB z dnia [...] września 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła gmina [...]. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj.: a. art. 30 ust. 1 pkt. 3 pr.bud. (w wersji obowiązującej w kwietniu 2009 r.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zamiar budowy ogrodzenia na działce o nr [...], przylegającej do drogi publicznej oznaczonej jako działka nr [...] w kwietniu 2009 r. nie wymagał zgłoszenia właściwemu organowi, b. art. 49b ust. 1 pr.bud. poprzez uznanie, że organy administracji publicznej obydwu instancji (PINB oraz [...] WINB) nie wykazały przesłanek do jego zastosowania; 2. przepisów postępowania, tj.: a. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzje administracyjne organów obydwu instancji (jak wyżej: PINB oraz [...] WINB) zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisu art. 49b ust. 1 pr.bud. w sytuacji, gdy organy administracji publicznej zebrały niezbędny materiał dowodowy i właściwie go oceniły, a następnie właściwie zastosowały przepis art. 30 ust. 1 pkt. 3 oraz art. 49 ust. 1 pr.bud., b. art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że w toku postępowania zwykłego przed organem pierwszej instancji nie zostały wykazane przesłanki zastosowania przepisu art. 49b ust. 1 pr.bud., a także poprzez nieuwzględnienie dowodów w postaci ustaleń zawartych w pkt. 7 protokołu z oględzin z dnia [...] września 2012 r. oraz szkicu obiektu (nieruchomości) zawartego na str. 4 protokołu, z których wynika, że ogrodzenie zostało wybudowane na działce o nr [...], a nie w granicy działek o nr [...] i [...], jak przyjął to organ w zaskarżonej decyzji, co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji w kontekście przesłanek obowiązku zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia, stosownie do przepisu art. 30 ust. 1 pkt. 3 oraz art. 49 ust. 1 pr.bud, oraz ustaleń pkt 2 protokołu oględzin z dnia [...] września 2012 r. w zakresie ustalenia frontowego charakteru działki nr [...] od strony ul. [...]. W związku z powyższym, skarżąca wniosła o uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonej decyzji GINB z dnia [...] września 2015 r. i poprzedzającej ją decyzji GINB z dnia [...] czerwca 2015 r. W uzasadnieniu skargi wskazano, że ustalenia faktyczne, dokonane przez organ, nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym, zwłaszcza w protokole oględzin z dnia[...] września 2012 r. Ponadto, wynikające z akt sprawy usytuowanie ogrodzenia nie było kwestionowane przez inwestorów, a w ocenie skarżącej fakt usytuowania ogrodzenia na działce o nr [...] ma fundamentalne znaczenie dla oceny przesłanek wymagania zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia, opisanych w art. 30 ust 1 pkt. 3 pr.bud. Ustalony w toku postępowania przed organem pierwszej instancji stan faktyczny wskazuje, że ogrodzenie zostało wybudowane na działce [...], która w okresie jego budowy była działką bezpośrednio sąsiadującą z działką o nr [...], stanowiącą drogę gminną (ul. [...]). Skarżąca gmina [...] podkreśliła, że podniesienie przez organ do rangi istotnej okoliczności faktu budowy przez inwestorów ogrodzenia na własnym gruncie nie ma znaczenia w sprawie, choć podjęcie decyzji o budowie ogrodzenia w nieodległym czasie od daty zawarcia umowy sprzedaży działki nr [...] na rzecz skarżącej, a kilka lat po uprawomocnieniu się decyzji o podziale działki o nr [...], wskazuje na podjęcie zamiaru budowy ogrodzenia w pośpiechu, przed planowanym przeniesieniem własności. Może to sugerować rozpoczęcie budowy bez należytego jej przygotowania, w tym bez opracowania niezbędnych do zgłoszenia zamiaru budowy dokumentów. Zdaniem skarżącej, inwestorzy zapewne chcieli zdążyć z budową przed przeniesieniem prawa własności nieruchomości. Ponadto, w jej ocenie pewne jest, że przeznaczenie działki o nr [...] na drogę publiczną znane było inwestorom co najmniej od dnia doręczenia im decyzji wójta gminy[...] z dnia [...] maja 2006 r. o zatwierdzeniu podziału działki. Skarżąca wskazała też, że z punktu widzenia obowiązku określonego w art. 30 ust. 1 pkt 3 pr.bud. nie jest istotne to, czy budowa ogrodzenia na działce o nr ewid. [...] miała miejsce przed przejściem jej prawa własności na skarżącą. Omawiany przepis kładzie bowiem akcent na budowę ogrodzenia od strony miejsc publicznych, a więc obowiązek zgłoszenia budowy występował także w sytuacji, gdy działka o nr ewid. [...] była własnością inwestorów. Zdaniem skarżącej, skoro zebrany materiał dowodowy pozwala na ustalenie, że ogrodzenie zostało wybudowane na działce o nr ewid. [...], sąsiedniej w stosunku do działki nr [...], stanowiącej działkę publiczną, to jego budowa wymagała zgłoszenia zamiaru budowy do odpowiedniego organu, a niedopełnienie tego obowiązku – przy jednoczesnym braku przesłanek do legalizacji budowy – uprawniał do orzeczenia rozbiórki. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zadaniem Sądu jest, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 1259 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdza, że skarga na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r., utrzymującą w mocy swoją własną, decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę betonowego ogrodzenia zlokalizowanego przy ul. [...] w [...], w gminie [...], jest bezzasadna. W opinii Sądu GINB zaskarżoną decyzją prawidłowo utrzymał w mocy swoją decyzję stwierdzającą nieważność dwóch aktów: (1) decyzji [...] WINB Nr [...], z dnia [...] lutego 2014 r. oraz decyzji PINB dla Powiatu [...] Wschodniego Nr [...], z dnia [...] grudnia 2012 r., odpowiednio: utrzymującej w mocy nakaz rozbiórki oraz nakazującej rozbiórkę ogrodzenia. Skarżąca gmina [...] powołuje się na zgodność z prawem nakazu rozbiórki ogrodzenia zbudowanego na działce należącej do gminy i stanowiącej drogę publiczną w świetle przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W skardze wniesionej do niniejszego Sądu twierdzenie takie nie jest eksponowane tak silnie, lecz w przypadku decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2012 r. jest ono wprost podniesione w uzasadnieniu. Powyższe ustalenie zostało jednak uznane w dalszym toku postępowania za błędne. Już bowiem w postępowaniu przed WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2477/14 zakończonej wyrokiem z dnia 20 lutego 2015 r. stwierdzono, że do wyodrębnienia geodezyjnego działek o nr ewid. [...] i [...] doszło na skutek podziału, który miał miejsce w 2006 r. Sporne ogrodzenie zostało wszakże wykonane, jak oświadczyli inwestorzy, w kwietniu 2009 r. Daty tej organy nadzoru budowlanego nie zakwestionowały, ani nie próbowały podważać, nie podejmując poszukiwania dowodów na odmienny bieg zdarzeń. Przeciwnie, w protokole z oględzin sporządzonym w dniu [...] września 2012 r. przez pracowników PINB wyraźnie stwierdza się, że inwestorzy przedstawili "rachunek z dnia [...].04.2009 roku nr [...] za usługę ‘wykonanie ogrodzenia betonowego’." W chwili wykonania ogrodzenia działka nr ewid. [...] nadal stanowiła jednak własność inwestorów. Działka ta została bowiem nabyta przez gminę [...] dopiero na mocy aktu notarialnego z dnia [...] maja 2009 r. rep. A nr [...] (co potwierdzają różne dokumenty znajdujące się w aktach sprawy). Skutek w postaci przeniesienia prawa własności nastąpił na zasadach prawa cywilnego poprzez sprzedaż działki nr [...] Gminie [...] aktem notarialnym, a nie jak sugeruje organ powiatowy "na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 1997 Nr 115 poz. 741 z późn. zm.), (...) z dniem uprawomocnienia się decyzji podziałowej, tj. w dniu [...].06.2006 r.". Inwestorzy zasadnie twierdzili zatem, że w chwili budowy przedmiotowe ogrodzenie miało charakter ogrodzenia wewnętrznego. Nie było więc podstawy do dokonywania zgłoszenia budowy ogrodzenia do właściwego organu. We wspomnianym wyżej "protokole z oględzin" z dnia [...]września 2012 r. wskazuje się także, iż ogrodzenie zostało wykonane wzdłuż granicy działek o nr ewid. [...] i [...]. Granicę tę wytyczył w 2006 r. geodeta na zlecenie Urzędu Gminy [...]choć w wyniku interwencji małżonków G (k. 108-109 akt adm.). Inspektor nadzoru budowlanego sporządzający protokół stwierdził, że "wynikiem jego pracy [geodety] było wbicie trzech kołków drewnianych które znajdują się w ziemi do dzisiaj". Inwestorzy podkreślają, że geodeta nie udostępnił im żadnych map, ani nie wskazał innych punktów granicznych. Przedstawiciele PINB stwierdzili jednak, że o ile z prawej strony (wzdłuż ul. [...]) punkt początkowy ogrodzenia pokrywa się z punktem granicznym narożnika działki nr ewid. [...] oraz działki nr ewid. [...], to lewy punkt odcinka ok. 45 m (wzdłuż ulicy [...]), na granicy z działką sąsiadującą po stronie południowo-zachodniej (działka nr ewid. [...]) jest przesunięty w stronę drogi, "wcina się" w działkę nr ewid. [...] o ok. 1,06 m. Stan ten potwierdza szkic załączony do "protokołu z oględzin". Analiza planów wyrysów z rejestru gruntów oraz map publicznie dostępnych wskazuje, też że granica między działkami nr ewid. [...] oraz [...] wzdłuż ul [...], określana w dokumentach organów nadzoru budowlanego jako "frontowa", nie zasługuje w pełni na to miano. Nieruchomość należąca do inwestorów ma adres pocztowy "[...]". Jednak wjazd na działkę nr [...] zlokalizowany jest od ul. [...], prostopadłej do ul. [...] (akta WINB k. 141). Traktowanie ul. [...] jako wyznaczającej "ogrodzenie frontowe" może też być uzasadnione faktem, że to właśnie ul. [...] prowadzi bezpośrednio do drogi wojewódzkiej nr [...] [DW [...]] prowadzącej do centrum [...] i przechodzącej w centrum miasta w ulicę [...]. Funkcjonalnie znaczenie ul. [...] jest zatem większe niż ul. [...]. W świetle powyższych ustaleń kluczowe twierdzenie organów nadzoru budowlanego, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z "samowolnie wybudowanym betonowym ogrodzeniem frontowym zlokalizowanym na działce o nr ewid. [...] wzdłuż działki nr [...] od strony ul. [...]" nie znajduje wyraźnego potwierdzenia w dowodach zgromadzonych w sprawie przez PINB i [...] WINB. Ogrodzenie zostało przecież zbudowane jeszcze na działce należącej do inwestorów, zostało przy tym zbudowane wzdłuż granicy z działką przeznaczoną na drogę publiczną, którą to granicę wytyczył geodeta działający na zlecenie Urzędu Gminy, a "frontowy" charakter przedmiotowej granicy między nieruchomością należącą do inwestorów (dz. nr. ewid. [...]) i działką przeznaczoną pod drogę publiczną (dz. nr. ewid. [...] ) był bardzo wątpliwy. Wbrew tym okolicznościom organ powiatowy przyjął, że ogrodzenie zostało zbudowane po prostu "na działce drogowej", a zatem inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji, zdaniem PINB prowadzenie postępowania administracyjnego w trybie art. 49b ust. 2 pr.bud. byłoby bezzasadne. Rzeczywiście, m.p.z.p. przyjęty dla gminy [...] uchwałą Rady Gminy nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. ustalił dla działki nr ewid. [...] przeznaczenie: tereny komunikacji. W sensie faktycznym ogrodzenie postawione na zlecenia inwestorów znajduje się na działce nr ewid. [...]. Aby jednak to stwierdzić należało stwierdzić zasadniczy błąd geodety, wyznaczającego granicę między działkami [...] i [...]. Inwestorzy nie mieli tej wiedzy w 2009 r. budując przedmiotowe ogrodzenie. Zdobyli ją dopiero w 2012 r., gdy sporządzony przez pracowników PINB rysunek (szkic) załączony do "protokołu z oględzin" ujawnił w skrajnym punkcie linii granicznej odstępstwo od linii regulacyjnej o ok. 1 m. Pracownicy PINB nie twierdzili wszakże , że inwestorzy zignorowali znaki graniczne umieszczone przez uprawnionego geodetę lub co gorsza, że znaki te usunęli lub samowolnie przesunęli. W rezultacie powyższych ustaleń oraz równoczesnych wątpliwości faktycznych należy stwierdzić, że w chwili wydawania decyzji PINB dla Powiatu [...] Wschodniego Nr [...], z dnia [...] grudnia 2012 r., nie było podstaw do stwierdzenia samowoli budowlanej zrealizowanej przez inwestorów oraz niezgodnego z prawem braku zgłoszenia jako kluczowej przesłanki wskazanej w art. 49b pr.bud., a przez to podstaw dla nakazania rozbiórki ogrodzenia. Co więcej [...] WINB wydając w postępowaniu odwoławczym decyzję z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...], przyjął bezkrytycznie powyższe ustalenia PINB, jak się okazuje błędne lub co najmniej niepełne. Stało się tak, mimo że wcześniej decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. WINB uchylił w całości decyzję organu powiatowego z dnia [...] grudnia 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Wskazywał tym samym naruszenie przepisów postępowania oraz istnienie koniecznego zakresu sprawy istotnego dla jej wyjaśnienia. Utrzymując później w mocy decyzję organu powiatowego [...] WINB działał zatem co najmniej niekonsekwentnie. Na niewłaściwe działanie WINB wskazuje też fakt, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 792/13, sąd stwierdził w zaskarżonej decyzji ([...]WINB) istotne uchybienia wobec przepisów procesowych i nałożył na organ wojewódzki obowiązek ich usunięcia. [...] WINB, rozpatrując ponownie sprawę nakazu rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia, decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., Nr [...], znak: [...], po raz wtóry utrzymał jednak w mocy decyzję PINB z dnia [...] grudnia 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] lutego 2014 r. nie znajdujemy wszakże wnikliwego odniesienia się do wszystkich omówionych wyżej wątpliwych i spornych okoliczności faktycznych. Fakt, że decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane w lipcu i sierpniu 2014 r. odmawiały stwierdzenia nieważności decyzji [...]WINB nie czyni jej zgodną z prawem, zwłaszcza, że decyzje GINB zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2477/14. Obu decyzjom organów nadzoru budowlanego, których konsekwencją był nakaz rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia, można jeszcze postawić zarzuty, sprowadzające się do naruszenia przepisów postępowania (w szczególności art. 7, 8, 11 i 77 k.p.a. w zw. z art. 49b pr.bud.). Otóż, traktując budowę przedmiotowego ogrodzenia uznały ją za oczywistą samowolę i zastosowały art. 49b pr.bud. Organy nie wzięły jednak pod uwagę faktu, że Trybunał Konstytucyjny już w orzeczeniu z dnia 31 stycznia 1996 r., wydanym w sprawie K 9/95 (OTK 1996, nr l, poz. 2), określił samowolę budowlaną jako zdarzenie prawne ciągłe, obejmujące rozpoczęcie i kontynuację budowy aż do uzyskania prawem wymaganego zezwolenia lub likwidacji skutków samowoli. Wynika z tego – wskazują wiodący komentatorzy polskiego prawa budowlanego – że "samowola budowlana nie jest jednorazowym aktem związanym z jednorazowym naruszeniem prawa, ale jest zdarzeniem prawnym ciągłym, trwającym do czasu przywrócenia stanu zgodnego z prawem, co może nastąpić na skutek legalizacji lub likwidacji skutków naruszenia prawa (vide: A. Gliniecki, Komentarz do art. 49b, w: Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Wydanie 1., Warszawa 2012, s. 431). Stwierdzenie tej ciągłości samowoli budowlanej wymaga wszakże wzięcia pod uwagę wszystkich okoliczności danego przypadku niezgodności z prawem, w tym także tego, czy inwestorzy zlecając budowę ogrodzenia mieli świadomość działania wbrew prawu. Ponadto zarówno nauka prawa, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych podkreśla, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, jako obowiązek nałożony na inwestora w drodze decyzji przez organ nadzoru budowlanego ze względu na jego działania niezgodne z prawem, jest bez wątpienia najdalej idącą sankcją administracyjną wynikającą z ustawy Prawo budowlane (vide: A. Gliniecki, jw., s. 434). W związku z tym, wydając decyzję organ nadzoru budowlanego powinien działać szczególnie starannie, a nie pospiesznie i formalistycznie. Organ taki powinien też rozważyć, czy rzeczywiście wszystkie przesłanki art. 49b pr.bud. wystąpiły i czy rzeczywiście nie ma innych, mniej dolegliwych sposobów reagowania na niezgodności z prawem. W rozpatrywanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz [...] WINB nie wskazali, że stosują przepisy prawa według powyższych standardów. Powyższa szczegółowa analiza decyzji PINB i [...] WINB nie stanowią rozstrzygnięcia co do meritum zasadności nakazu rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia. Zaskarżoną do niniejszego Sądu jest przecież decyzja GINB wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, a więc decyzja w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB oraz PINB. Rozstrzygnięcie w kwestii zasadności i legalności zaskarżonej decyzji uzależnione jest jednak od oceny decyzji [...] WINB oraz PINB dokonanej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Jest to zatem bezpośrednia podstawy oceny zarzutów zawartych w skardze do niniejszego Sądu. Jak wskazano wyżej Sąd uznał skargę za bezzasadną. Sąd nie stwierdził bowiem naruszenie przez GINB przepisów prawa materialnego, które przypisuje mu skarżąca gmina [...]. W odniesieniu do art. 30 ust. 1 pkt. 3 pr.bud. (w wersji obowiązującej w kwietniu 2009 r.) Sąd nie stwierdził, żeby organ w sposób błędny dokonał wykładni powołanego przepisu. Analiza okoliczności faktycznych nie wykazała bowiem, żeby inwestorzy mieli "zamiar budowy ogrodzenia na działce o nr [...]", gdyż to zakładałoby świadomość błędnego wytuczenia granic przez geodetę. Dodatkowo, jak wyżej wskazano, budując ogrodzenie wzdłuż granicy działek przed zawarciem umowy przenoszącej na gminę własność działki nr ewid. [...], budowali "ogrodzenie wewnętrzne", a zatem nie mieli obowiązku zgłoszenia budowy odpowiedniemu organowi. Natomiast w odniesieniu do art. 49b ust. 1 pr. bud. zarzut niedostrzeżenia, iż organy administracji publicznej obydwu instancji (PINB oraz [...] WINB) wykazały przesłanki do jego zastosowania jest, zdaniem Sądu, również nietrafny. Oba wskazane organy uzasadniały swoje decyzje rozmaitymi przesłankami, tyle że w kluczowym zakresie miała miejsce zarówno błędna wykładnia powołanych przepisów, jak i błędne ich zastosowanie, co zostało szczegółowo wskazane powyżej. Sąd nie podziela również zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Wbrew skarżącej Sąd uważa, że decyzje administracyjne organów obydwu instancji (PINB oraz [...] WINB) zostały wydane z rażącym naruszeniem przepisu art. 49b ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt. 3 pr.bud. Wskazane organy administracji publicznej nie zebrały niezbędnego materiału dowodowego i nie oceniły go właściwie, a także nie zastosowały właściwie art. 49 ust. 1 pr.bud. Przeciwnie, zdaniem niniejszego Sądu ze względu na wielorakie wady wydanych decyzji powiatowego i wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego, zwłaszcza zupełną niespójność kolejnych decyzji [...] WINB oraz niewykonanie wskazań [...] Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należy uznać te decyzje za wydane z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd podziela w tym zakresie pogląd organu, który wydał zaskarżoną decyzję, że decyzja WINB z dnia [...] lutego 2014 r. rażąco narusza art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 49b ust. 1 pr.bud. oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a., natomiast decyzja PINB z dnia [...] grudnia 2012 r. rażąco narusza art. 49b ust. 1 pr.bud. oraz art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W świetle powyższego całkowicie chybiony jest też zarzut naruszenia przez GINB art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie całokształtu materiału w sprawie. Szczegółowa analiza "protokołu z oględzin" z dnia [...] września 2012 r. wraz z załączonym do niego szkicem potwierdza ustalenia i stanowisko GINB zawarte w decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. oraz w zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2015 r. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga całkowicie niezasadna. W związku z tym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2016 r., poz. 1259, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji