VII SA/Wa 2575/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowej oddala skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] września 2015 r., [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 11 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz.U. z 2010 r., Nr 143, poz. 963 ze zm.), dalej "specustawa przeciwpowodziowa", po rozpatrzeniu odwołania S. Sp. z o.o. z siedzibą [...] od decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] września 2014 r., udzielającej Marszałkowi Województwa [...] pozwolenia na realizację budowli przeciwpowodziowych dla zamierzenia polegającego na budowie wału wraz z obiektami i robotami towarzyszącymi pn.: "Budowa obiektów/urządzeń ochrony przeciwpowodziowej dla kanału przerzutowego O. i doliny W. wraz z przebudową obiektów mostowych. Odcinek [...] strona lewa od mostu kolejowego w km [...] linii nr [...] K. do ujścia do [...] . Obiekty WWW nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]", I. Uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim zatwierdza podział nieruchomości - działki nr [...], z obrębu P., w tym w szczególności uchylił: - mapę z projektem podziału ww. nieruchomości, stanowiącą załącznik nr [...] do zaskarżonej decyzji, - w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdującą się w punkcie VII "Zatwierdzenie podziału nieruchomości, oznaczonych według katastru nieruchomości", tabelę nr [...] zawierającą zestawienie działek objętych projektem podziału nieruchomości - w zakresie pozycji nr [...], oraz - w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdującą się w punkcie II "Określenie linii rozgraniczających teren inwestycji", tabelę nr [...], zawierającą zestawienie działek, na których będzie realizowana inwestycja - w zakresie pozycji nr [...] i [...], i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylonej mapy, nowej mapy z projektem podziału działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], z obrębu P. , stanowiącej załącznik nr [...] do niniejszej decyzji. II. Uchylił: - w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie [...], w wierszu od [...] do [...] licząc od dołu strony, zapis: "Nieruchomości znajdujące się w obszarze inwestycji niezbędne dla obiektów budowlanych, które nie podlegają wywłaszczeniu, na których prace budowlane będą realizowane na podstawie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, o którym mowa w art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.).", - w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie [...], w wierszach od [...] do [...] licząc od góry strony, zapis:  "Nieruchomości znajdujące się poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji podlegające zajęciu czasowemu:", i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w miejsce uchylenia, na stronie [...], nowego zapisu: "II. Nieruchomości, które na mocy art. 9 pkt 8 lit. f ustawy o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli podlegają ograniczeniu w korzystaniu wymieniono w tabelach nr [...] - [...]. W myśl art. 9 pkt 8 lit. f specustawy przeciwpowodziowej do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, określił ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości wymienionych w tabelach nr [...] - [...] str. od [...] do [...] decyzji, w celu wykonania na nich prac wskazanych w projekcie budowlanym inwestycji. Na podstawie art. 9 pkt 8 lit f cyt. ustawy w związku z art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości wymienionych w poniższej tabeli (od nr [...] do nr [...]) jest zobowiązany do udostępnienia tych nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń - szczegółowo wskazanych w tabelach" III. Uchylił: - mapę w skali 1:1000 z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, będącą załącznikiem nr [...] do zaskarżonej decyzji, - w rozstrzygnięciu decyzji, znajdujący się w pkt II. Określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, na stronie [...], w wierszach od [...] do [...] licząc od dołu strony, zapis: "Linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczono linią przerywaną w kolorze czerwonym, opisując w legendzie jako "linia rozgraniczająca teren inwestycji - zajęcia stałe", na mapach sytuacyjnych w skali 1:1000 stanowiących załącznik nr [...] do niniejszej decyzji (16 arkuszy). W wymienionym wyżej załączniku, nieruchomości znajdujące się poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, podlegające zajęciu czasowemu oznaczono linią przerywaną w kolorze niebieskim". i orzekł w tym zakresie poprzez: - ustanowienie nowej mapy w skali w skali 1:1000, przedstawiającej projektowany obszar inwestycji z zaznaczeniem podziału geodezyjnego nieruchomości oraz terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu, a także wskazanie części nieruchomości będących częścią inwestycji, na której nie będą prowadzone roboty budowlane, składającej się z 15 arkuszy, które stanowią integralną część niniejszej decyzji jako załączniki nr [...]-[...], - ustalenie w rozstrzygnięciu decyzji, w miejsce uchylenia, nowego zapisu: "Linie rozgraniczające teren inwestycji przedstawiono - linia przerywana koloru czerwonego - na mapach w skali 1:1000, przedstawiających proponowany obszar inwestycji z zaznaczeniem podziału geodezyjnego nieruchomości oraz terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu, a także wskazanie części nieruchomości będących częścią inwestycji, na której nie będą prowadzone roboty budowlane, stanowiącej integralną część decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych. Linią przerywaną koloru niebieskiego określono obszar ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości w celu wykonania prac. IV. Uchylił w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie [...], w wierszach od [...] do [...] licząc od dołu strony, zapis: "XII. Ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości Na podstawie art. 9 pkt 8 lit f cyt. ustawy w związku z art. 124 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 518, ze zm.), właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości wymienionych w poniższej tabeli - od nr [...] do nr [...] - jest zobowiązany do udostępnienia tych nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń - szczegółowo wskazanych w tabeli", i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, nowego zapisu: XII. Odmówił orzeczenia o bezterminowym ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości wymienionych w tabelach Nr [...] - [...] niniejszej decyzji, na rzecz każdoczesnego właściciela sieci uzbrojenia terenu, polegającym na obowiązku właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości każdorazowego udostępniania nieruchomości po zrealizowaniu przebudowy sieci, w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii przebudowanej sieci. Xlla. Tymczasowe obiekty budowlane będą użytkowane podczas realizacji robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji, tj. do dnia 31 grudnia 2016 r. Xllb. Termin rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych ustala się do dnia 31 grudnia 2016 r." V. Uchylił w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronach [...]. zapis stanowiący dotychczasową treść pkt [...] Wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, nowego zapisu: "VI. Wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich: Inwestycję zaprojektowano z uwzględnieniem wszelkich warunków i norm wynikających z art. 5 ustawy Prawo budowlane, a szczególnie zapewniających: - dostęp do drogi publicznej, - możliwość korzystania z urządzeń istniejącej infrastruktury technicznej, - ochronę przed ponadnormatywnymi uciążliwościami spowodowanymi hałasem, - ochronę przed ponadnormatywnym zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby." VI. W pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Organ wskazał, że inwestor do wniosku o pozwolenie dołączył wszelkie wymagane opinie, akty administracyjne, projekt budowlany wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt jest zgodny z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, a także z art. 34 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462, ze zm.). Stwierdził również, że kontrolowana decyzja czyni zadość wymogom z art. 9 specustawy przeciwpowodziowej, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Wymaga jednak korekty merytoryczno - reformacyjnej. Dalej wskazał, że decyzja Wojewody [...] zatwierdzała podział działki nr [...], z obrębu P., będącej własnością Skarbu Państwa, w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Nieruchomość nr [...] stanowi już własność właściwego podmiotu publicznoprawnego. Zgodnie z pismem inwestora z dnia 2 lipca 2015 r. i przedłożonymi mapami przedstawiającymi planowany przebieg przedmiotowej inwestycji, nie zachodzi konieczność jej podziału i nabycia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa. Wystarczającym będzie jedynie ograniczenie w korzystaniu z tej nieruchomości na podstawie art. 9 pkt 8 lit. f specustawy przeciwpowodziowej, co uwidaczniają przedstawione przez inwestora przy piśmie z dnia 2 lipca 2015 r. dokumenty, tj. mapa z liniami rozgraniczającymi teren planowanej inwestycji oraz mapy z projektem podziału nieruchomości nieuwzględniająca dokonania podziału działki nr [...]. Mając powyższe na uwadze, w punkcie I niniejszej decyzji, Minister dokonał niezbędnych zmian względem działki nr [...] z obrębu P. W miejscach uchylenia ustalono nową treść zapisów względem działki nr [...] uwzględniających fakt, iż działka ta nie podlega podziałowi w ramach niniejszego postępowania. W miejsce dotychczasowej mapy zwierającej projekty podziału szeregu nieruchomości, w tym ww. działki nr [...], zatwierdzono nową mapę nie uwzględniającą projektu podziału nieruchomości nr [...], z obrębu P. Kolejno, organ II instancji zauważył, iż na mapach przedstawiających linie rozgraniczające przedmiotowej inwestycji, linie te nie mają charakteru ciągłego i przerwane są liniami koloru czarnego, które zgodnie z legendą oznaczają "granice terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych". Względem działek objętych rzeczoną linią, inwestor przedłożył oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nimi na cele budowlane. W ocenie Ministra, nieruchomości względem których przedłożono oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nimi na cele budowlane, powinny podlegać ograniczeniu w korzystaniu, zgodnie z treścią art. 9 pkt 8 lit f specustawy przeciwpowodziowej. Inwestor przesłał mapy inwestycji z zaznaczeniem podziału geodezyjnego nieruchomości oraz terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu, które w miejsce linii stanowiących "granice terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych" zawierały linie wskazujące "zakres terenu niezbędny dla realizacji inwestycji, wobec którego nakłada się ograniczenie w korzystaniu - zajęcie czasowe". Mapy te wskazują prawidłowy obszar inwestycji nie przewidując jednocześnie, iż na jakichkolwiek działkach prowadzone będą prace w oparciu o posiadane prawo do dysponowania nimi na cele budowlane. Wobec powyższego, w punkcie II decyzji, Minister dokonał niezbędnych zmian w zakresie zapisów dotyczących nieruchomości przewidzianych do ograniczenia w korzystaniu oraz nieruchomości, co do których inwestor przedstawił oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nimi na cele budowlane. Uchylił zapisy co do nieruchomości przewidzianych do ograniczenia w korzystaniu, zajęcia czasowego oraz znajdujących się w obszarze inwestycji, niezbędnych dla obiektów budowlanych, które nie podlegają przejęciu przez Skarb Państwa, na których prace budowlane będą realizowane na podstawie oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nimi na cele budowlane, o których mowa w art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i orzeczono w to miejsce poprzez ustalenie w miejscu uchylenia nowego zapisu, uwzględniającego wskazanie nieruchomości podlegających ograniczeniu na mocy decyzji o pozwoleniu na realizację w zakresie ww. inwestycji przeciwpowodziowej zgodnie z treścią art. 9 pkt 8 lit. f specustawy przeciwpowodziowej. W związku ze zmianami, o których była mowa, w pkt III niniejszej decyzji, Minister uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie określającym linie rozgraniczające teren inwestycji na mapie sytuacyjnej z linią rozgraniczającą teren inwestycji w skali 1:1000 stanowiącej załącznik nr 1 do tej decyzji, i określił linie rozgraniczające teren inwestycji na mapie w skali 1:1000, przedstawiającej projektowany obszar inwestycji z zaznaczeniem podziału geodezyjnego nieruchomości oraz terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu, a także wskazanie części nieruchomości będących częścią inwestycji, na której nie będą prowadzone roboty budowlane, składającej się z 15 arkuszy, które stanowią integralną część niniejszej decyzji jako załączniki nr [...]-[...]. W tym samym punkcie Minister uchylił pkt II decyzji Określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, zapis informujący, na jakich załącznikach mapowych określono linie rozgraniczające teren przedmiotowej inwestycji, i orzekł w to miejsce co do istoty sprawy, poprzez ustalenie w sentencji decyzji Wojewody [...], w miejsce uchylenia, nowego zapisu, uwzględniającego w swej treści wprowadzone niniejszą decyzją zmiany. Organ odwoławczy stwierdził dalej, iż w pkt XII organ I instancji - uwzględniając wniosek inwestora - "bezterminowo" ograniczył, w korzystaniu z nieruchomości wymienionych w tabelach Nr [...] - [...] tej decyzji, na rzecz każdoczesnego właściciela sieci uzbrojenia terenu, które polegać miało na obowiązku właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości każdorazowego jej udostępniania po zrealizowaniu przebudowy sieci, w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii przebudowanej sieci. Podniósł, że w art. 9 pkt 8 lit. f cyt. ustawy jest mowa wyłącznie o "ograniczeniu w korzystaniu z nieruchomości", a nie "bezterminowym ograniczeniu w korzystaniu z nieruchomości". W art. 30 odesłano do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2015 r., poz. 782 ze zm.), która również nie posługuje się pojęciem "bezterminowe ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości" (art. 124 ust. 6). Organ zauważył, że specustawa przeciwpowodziowa nie jest aktem kompletnym, jest aktem wyjątkowym (szczegółowym), stanowiąc lex specialis do innych ustaw i obejmuje tylko część problematyki ochrony przeciwpowodziowej. Oznacza to, że przepisy tej ustawy dotyczą jedynie pewnego "wycinka" regulacji dotyczących ochrony przeciwpowodziowej, a mianowicie przygotowania realizacji inwestycji w tym zakresie. Nie dotyczy więc innych kwestii, jak np. utrzymania budowli przeciwpowodziowych i jej dalszej eksploatacji. Dalsze losy inwestycji, której przygotowanie nastąpiło zgodnie z przepisami specustawy przeciwpowodziowej będzie więc podlegało innemu reżimowi prawnemu, bowiem kwestie te wykraczają poza zakres normatywny specustawy przeciwpowodziowej. Jednocześnie wskazał, iż obowiązek określony w art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest obowiązkiem wynikającym bezpośrednio z przepisów prawa, a ustawa o gospodarce nieruchomościami jest stosowana odpowiednio w sprawach przeciwpowodziowych. Ponadto, decyzja Wojewody [...] została wydana na wniosek inwestora - Marszałka Województwa [...] i jeśli w decyzji jakieś ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości są wprowadzane to na rzecz tego podmiotu, a nie na rzecz właściciela sieci telekomunikacyjnej, gazowej lub wodociągowej. Dlatego Wojewoda [...] błędnie uwzględnił wniosek inwestora i ograniczył "bezterminowo" w korzystaniu z działek wymienionych w tabelach Nr [...]. Dalej Minister stwierdził, iż w ramach inwestycji użytkowane będą tymczasowe obiekty budowlane oraz rozbiórce ulegną obiekty budowlane nieprzewidziane do dalszego użytkowania. W oparciu o art. 9 pkt 8 lit. c i lit. d cyt. ustawy w razie potrzeby decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji przeciwpowodziowej określa czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych oraz wskazuje terminy rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych. Koniecznym było więc wskazanie ww. ustaleń w treści decyzji. Na wezwanie organu inwestor określił czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych oraz termin rozbiórki istniejących i tymczasowych obiektów budowlanych. Dlatego w punkcie [...] decyzji organ dodał nowe pkt [...] i [...] traktujące o tych kwestiach. Następnie stwierdził, że organ I instancji, w pkt [...] na stronach [...] i [...] decyzji, oprócz informacji dotyczących warunków ochrony przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z mediów zamieścił również "warunki szczególne w stosunku do nieruchomości" oraz informacje dotyczące procedury odszkodowawczej za nieruchomości objęte zakresem przedmiotowej inwestycji. Tym samym przekroczył wymogi wynikające z art. 5 Prawa budowlanego. Co więcej użyte pojęcie "warunki szczególne w stosunku do nieruchomości" oraz "odszkodowanie za nieruchomości przejęte pod realizację inwestycji przeciwpowodziowej" nie znajdują oparcia w przepisach prawa, gdyż specustawa nie przewiduje, aby przedmiotem decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych było wskazanie szczególnych warunków w stosunku do nieruchomości objętych zakresem inwestycji przeciwpowodziowej lub też opisywanie procedury odszkodowawczej. Dlatego w punkcie [...] decyzji organ uchylił pkt [...] i uwzględnił art. 9 pkt 3 specustawy przeciwpowodziowej oraz warunki z art. 5 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy uznał, że ww. rozstrzygnięcia nie naruszają zasady dwuinstancyjności postępowania, ponieważ zasadniczym rozstrzygnięciem decyzji Wojewody [...] było ustalenie przebiegu linii rozgraniczających teren, zatwierdzenie podziału nieruchomości i projektu budowlanego, a te pozostają zgodne z wnioskiem inwestora oraz z decyzją organu pierwszej instancji. Badając zgodność z prawem pozostałej części zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość innym wymogom specustawy przeciwpowodziowej oraz, że brak było podstaw do zakwestionowania decyzji poza częścią uchyloną i ustaloną w punktach [...] niniejszej decyzji. Odnosząc się do odwołania wskazał, że kreatorem wniosku o pozwolenie na budowę jest inwestor, organy mogą zatem działać jedynie w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, ani zmiany proponowanych rozwiązań. Ocenie organów podlega jedynie zgodność inwestycji z prawem. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 13 ust. 1 specustawy przeciwpowodziowej w sprawach dotyczących pozwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych nieuregulowanych w specustawie przeciwpowodziowej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane. Jak wynika natomiast z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma zatem charakteru uznaniowego i w razie spełnienia wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji. Organ podjął również działania w celu ustalenia możliwości zmiany lokalizacji inwestycji zgodnie z wnioskiem spółki. W odpowiedzi na pismo organu inwestor ustosunkował się do ww. postulatu i uzasadnił zastosowanie planowanych rozwiązań technicznych, wyjaśniając jednocześnie ich powody i przekonując o ich prawidłowości. Bazując na opinii inwestora organ wskazał, iż zmiana lokalizacji inwestycji niosłaby za sobą niewspółmierne naruszenie uzasadnionych interesów pozostałych stron postępowania oraz naraziłaby Skarb Państwa na dodatkowe wydatki. Za przygotowanie kształtu budowy odpowiedzialna jest wykwalifikowana jednostka projektowa, która wzięła pod uwagę jej uwarunkowania społeczne, środowiskowe, ekonomiczne oraz techniczne. Odnosząc zaś do zarzutu skarżącej, że Wojewoda [...] powinien był wszechstronnie wyjaśnić prawidłowość planowanego sposobu realizacji i lokalizacji inwestycji z punktu widzenia zasady proporcjonalności, aby ocenić czy możliwy jest inny sposób realizacji inwestycji, który nie powoduje tak drastycznej ingerencji w przysługujące spółce prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, organ przytoczył stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego względem realizacji inwestycji drogowych, które to stanowiska znajdują odzwierciedlenie w niniejszej sprawie. I tak, przywołując stanowisko składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2014 r., sygn. akt II OPS/2/14, oraz Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia [...] października 2012 r., [...]organ wskazał, że "budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi nadal priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności. Trybunał Konstytucyjny trafnie zwrócił uwagę, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczonych; po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną; po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem wywłaszczone. Jeżeli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczony w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi. To liniowy charakter inwestycji drogowych dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją i - w następstwie jej wydania - wywłaszczonych. Przy założonym przebiegu drogi - z jednej strony, wybór działek, przez które ma ona przebiegać, jest bardzo ograniczony albo wręcz wybór taki nie istnieje, z drugiej strony - wypadnięcie choćby jednej z grup wywłaszczonych nieruchomości może unicestwić całą inwestycję. Należy ponadto mieć na uwadze, że wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej składa zarządca drogi (dla dróg krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, dla dróg wojewódzkich - zarząd województwa, dla dróg powiatowych - zarząd powiatu, a dla dróg gminnych - odpowiednio wójt, burmistrz, prezydent miasta)". Wobec powyższego nie sposób uznać, by organy orzekające w sprawie pozwolenia na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych mogły wyjaśnić prawidłowość planowanego przez inwestora sposobu realizacji i lokalizacji inwestycji, skoro to inwestor dysponuje odpowiednimi specjalistami, którzy oceniają prawidłowość sposobu realizacji i lokalizacji danej inwestycji. W ocenie Ministra brak jest również przekonujących podstaw do uznania, iż doszło do naruszenia konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności. Prawo własności niewątpliwie jest przedmiotem szczególnej ochrony zawartej w art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Prawo to jednak nie jest prawem bezwzględnym, gdyż w art. 64 ust. 1 Konstytucja RP przewiduje możliwość ograniczenia tego prawa, w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc poszanowania zasady proporcjonalności wyrażającej się zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności. Specustawa przeciwpowodziowa służy realizacji celu publicznego w postaci zabezpieczenia przeciwpowodziowego określonych terenów, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania, o czym bezpośrednio stanowi art. 3 tejże ustawy. Z tych samych powodów nie znajduje uzasadnienia naruszenie 4 ust. 1 specustawy przeciwpowodziowej w zw. z art. 88a ust. 1 ustawy Prawo wodne. Organ pierwszej instancji rozpatrzył wszystkie zgromadzone w sprawie dowody w ich wzajemnej łączności, a co za tym idzie postąpił w sposób prawidłowy. Dokonał wszechstronnej analizy zgromadzonej dokumentacji nie naruszając art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. A fakt niezadowolenia skarżącego z uzasadnienia decyzji Wojewody [...], w tym niepełnego w opinii skarżącego ustosunkowania się do zarzutów podnoszonych przez spółkę, nie świadczy automatycznie o wadliwości tejże decyzji. Organ podkreślił, iż spółka będzie miała zapewniony dojazd do nieruchomości, której jest użytkownikiem wieczystym przez przejazd wałowy. Bez znaczenia jest kwestia kształtu ogrodzenia nieruchomości co do której prawa ma spółka. Wskazać bowiem należy, iż przepisy nie nakładają na inwestora obostrzeń jeżeli chodzi o zapewnienie komunikacyjne nieruchomości. Co za tym idzie bezzasadny jest zarzut skarżącego, iż spółka będzie miała ograniczony dostęp do nieruchomości, której jest użytkownikiem wieczystym. Odnosząc się natomiast do kwestii ewentualnych problemów spółki z zagospodarowaniem pozostałej po podziale części nieruchomości i jej eksploatacją, organ wskazał, że nie są one przedmiotem niniejszego postępowania. Potencjalne szkody jakie powstaną w sferze prawnej spółki mogą być jedynie przedmiotem postępowania cywilnoprawnego przed sądem powszechnym. Zgodnie jednak z treścią art. 23 ust. 2 specustawy przeciwpowodziowej jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, inwestor jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela albo użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości. Skargę na powyższą decyzję złożyła S. Sp. z o.o. wnosząc o jej uchylenie, a w razie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa materialnego - o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, to znaczy art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego w zakresie, w jakim konieczne było ustalenie, czy realizacja Inwestycji w sposób wskazany we wniosku Inwestora nie spowoduje nadmiernego naruszenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przysługującego Spółce, to znaczy w zakresie większym niż to jest konieczne dla realizacji celu publicznego (zasada proporcjonalności); 2. to, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego art. 4 ust. 1 specustawy przeciwpowodziowej w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez udzielenie pozwolenia pomimo tego, że planowany sposób jej realizacji ingeruje w prawo użytkowania wieczystego nieruchomości Spółki w zakresie większym niż to konieczne dla realizacji celu publicznego (zasada proporcjonalności) i w konsekwencji - prowadzi do faktycznego naruszenia istoty prawa użytkowania wieczystego w postaci pozbawienia prawa korzystania z tej nieruchomości, 3. to, że została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, to jest: a) art. 4 ust. 1 specustawy powodziowej w zw. z art. 88a ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez udzielenie pozwolenia, pomimo tego, że w wyniku jej przeprowadzenia ochrona przed powodzią będzie realizowana z wykorzystaniem nieruchomości pozostającej w użytkowaniu wieczystym Spółki, a tym samym podmiotem realizującym ochronę przed powodzią i ponoszącym koszty z tego tytułu będzie Spółka, a nie organy administracji rządowej i samorządowej; b) art. 4 ust. 1, art. 13 oraz art. 14 specustawy powodziowej w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez pozwolenie na realizację Inwestycji, pomimo tego, że w sytuacji braku związania miejscowym planem zagospodarowania, projekt narusza rażąco możliwość korzystania z nieruchomości pozostającej w użytkowaniu wieczystym Spółki, sąsiadującej z nieruchomością budowlaną, a więc zasady kształtowania ładu przestrzennego. Skarżąca wskazała, że decyzja spowoduje spadek wartości jej nieruchomości, ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości, niedogodności związane z dojazdem do nieruchomości spowodowane podziałem międzywałem. Obszar międzywala, na którym położona będzie część nieruchomości Skarżącej będzie regularnie podtapiana i zalewana, co w zasadzie wyklucza możliwość realizowania jakiejkolwiek działalności. Naruszono zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP – Spółka została bowiem bezterminowo pozbawiona możliwości korzystania z 30 % całej nieruchomości, a nadal będzie musiała ponosić opłaty z tytułu prawa wieczystego użytkowania całej nieruchomości. Organ wydając decyzję zezwalającą, w wyniku obowiązywania art. 35 ust 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, powinien był wziąć pod uwagę sposób i zasady gospodarowania przestrzennego terenu w oparciu o wniosek Inwestora. W szczególności powinien mieć na względzie, czy wniosek umożliwia wykonywanie praw przez podmioty, których sposób zagospodarowania terenu dotyczy, w tym w szczególności możliwość korzystania z nieruchomości. Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu stosownie do art. 145 § 1 pkt lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej ppsa. W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady nie wystąpiły. Zarzuty podniesione w skardze – zarówno dotyczące naruszenia wskazanych przepisów postępowania - art. 7, 77 kpa, jak i prawa materialnego - art. 4 ust. 1 specustawy przeciwpowodziowej, w związku z przepisami Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej art. 31 ust. 3 i 64 ust. 3), w tym również przepisami art. 4 ust. 1, art. 13, art. 14 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane - sprowadzały się w istocie do zakwestionowania prawidłowości zaskarżonej decyzji wobec zaakceptowania zaplanowanego przez inwestora przebiegu planowanej budowli przeciwpowodziowej. Wymienionych naruszeń skarżąca upatrywała bowiem w przedstawionym przez inwestora przebiegu inwestycji, który ingeruje w prawo użytkowania wieczystego nieruchomości Spółki w zakresie większym niż to konieczne dla realizacji celu publicznego (zasada proporcjonalności) i w konsekwencji prowadzi do faktycznego naruszenia istoty prawa użytkowania wieczystego. Ponadto, realizacja inwestycji w takim kształcie – w ocenie skarżącej - spowoduje spadek wartości nieruchomości, niedogodności w dojeździe do nieruchomości w wyniku podziału międzywałem, regularne podtapianie i zalewanie obszaru międzywala, co wyklucza realizację jakiejkolwiek działalności. Podkreślić zatem na wstępie należy, że ustawa z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych ma szczególny charakter. Regulacje w niej zawarte mają charakter lex specialis m.in. w stosunku do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Celem ustawodawcy było bowiem wprowadzenie rozwiązań pozwalających na uproszczenie oraz przyspieszenie prac związanych z przygotowaniem realizacji inwestycji odnośnie budowli przeciwpowodziowych, gdyż stan urządzeń przeciwpowodziowych oraz związanej z nimi infrastruktury nie pozwalał na minimalizowanie skutków powodzi. Uproszczenie postępowania polegało m.in. na zastąpieniu jedną zintegrowaną decyzją o pozwoleniu na realizację inwestycji kilku odrębnych decyzji administracyjnych. Potrzeba przyspieszenia postępowania administracyjnego prowadzącego do skutecznej realizacji tego rodzaju inwestycji przemawiała za przyjęciem przez ustawodawcę odmiennych rozwiązań prawnych. Uproszczenia zawarte w omawianej ustawie mają sprzyjać sprawnemu przygotowaniu realizacji inwestycji przeciwpowodziowych z pominięciem długotrwałych procedur związanych z procesem inwestycyjnym. Chodzi m.in. o wywłaszczanie nieruchomości pod realizację inwestycji przeciwpowodziowej. Wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 9 pkt 5 lit. a oraz art. 19 ust. 4 specustawy przeciwpowodziowej odbywa się na podstawie jej przepisów i tylko w nieuregulowanym zakresie konieczne jest stosowanie ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak stanowi art. 30 cyt. specustawy. Zaznaczyć przy tym trzeba, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji przeciwpowodziowej zawiera w sobie nie tylko rozstrzygnięcia kilku różnych kwestii administracyjnoprawnych i odnosi skutek w stosunku do licznej grupy podmiotów, ale - jeśli chodzi o skutki cywilnoprawne - rodzi je w odniesieniu do wielu nieruchomości, przez które przebiegać ma planowana inwestycja. Trzeba mieć zatem przede wszystkim na uwadze liniowy charakter inwestycji, który dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją i - w następstwie jej wydania - wywłaszczonych. Jest oczywiste, że - przy założonym przebiegu inwestycji przeciwpowodziowej - z jednej strony, wybór działek, przez które ma ona przebiegać, jest bardzo ograniczony albo wręcz wybór taki nie istnieje, skoro inwestycja musi być prowadzona wyłącznie na określonych terenach, z drugiej zaś strony – usunięcie choćby jednej z grupy wywłaszczanych nieruchomości może unicestwić całą inwestycję. Temu służy przewidziane w specustawie przeciwpowodziowej wywłaszczenie nieruchomości z mocy prawa, bowiem procedura wywłaszczenia regulowana w ustawie o gospodarce nieruchomościami, która wymaga uprzedniego ubiegania się o zgodę właściciela na wyzbycie własności paraliżowałaby prowadzenie inwestycji. Tym samym ograniczenie praw właściciela, czy użytkownika wieczystego jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie jest konieczne z punktu widzenia celów postępowania inwestycyjnego. Niewątpliwie przyczynia się ono do szybszego zakończenia tego postępowania i definitywnego uregulowania stosunków własnościowych w odniesieniu do nieruchomości przejmowanej pod budowę inwestycji przeciwpowodziowej. Nie można przy tym pominąć, że z art. 31 ust. 3 Konstytucji, na naruszenie którego wskazywała skarżąca, wynikają trzy kryteria oceny ograniczeń praw i wolności: formalne oraz dwa materialne. Po pierwsze, ograniczenie musi być wprowadzone ustawą. Po drugie, nie może prowadzić do naruszenia istoty prawa i - po trzecie - ograniczenie musi być "konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób". Trzecie kryterium dotyczy zachowania zasady proporcjonalności sensu stricto (por. L. Garlicki, uwagi do art. 31, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. III, red. L. Garlicki, Warszawa 2003, s. 30), rozumianej jako suma trzech zasad składowych: zasady przydatności, zasady konieczności oraz zakazu nadmiernej ingerencji (por. wyrok z 11 kwietnia 2000 r., sygn. K 15/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 86). Uzupełnieniem tej normy jest wspomniany art. 64 ust. 2 Konstytucji stanowiący, że własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Analizując art. 64 ust. 3 Konstytucji Trybunał podkreślał wielokrotnie, iż (nawet) ochrona własności nie ma charakteru absolutnego, albowiem samo prawo własności nie może być traktowane jako ius infinitum (zob. orzeczenie z 28 maja 1991 r., K. 1/91, OTK w 1991 r., poz. 4 oraz orzeczenie z 31 stycznia 1996 r., K. 9/95, OTK ZU Nr 1/1996, poz. 2). Tym samym art. 31 ust. 3 Konstytucji stanowi jednoznaczną i wyraźną konstytucyjną podstawę dla wprowadzania ograniczeń prawa własności jak i innych praw rzeczowych. Wszystkie kryteria, o których mowa w przytoczonych przepisach zostały spełnione, w tym kryterium zachowania zasady proporcjonalności. Organ podjął również działania w celu ustalenia możliwości zmiany lokalizacji inwestycji zgodnie z wnioskiem spółki. W odpowiedzi na pismo organu inwestor ustosunkował się do ww. postulatu i uzasadnił zastosowanie planowanych rozwiązań technicznych, wyjaśniając jednocześnie ich powody i przekonując o ich prawidłowości. W oparciu o stanowisko inwestora organ wskazał, iż zmiana lokalizacji inwestycji niosłaby za sobą niewspółmierne naruszenie uzasadnionych interesów pozostałych stron postępowania oraz naraziłaby Skarb Państwa na dodatkowe wydatki. Za przygotowanie kształtu budowy odpowiedzialna jest wykwalifikowana jednostka projektowa, która wzięła pod uwagę jej uwarunkowania społeczne, środowiskowe, ekonomiczne oraz techniczne. Słusznie przy tym argumentował organ, powołując się na utrwalone orzecznictwo wypracowane na gruncie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, również zawierającej szczególne rozwiązania do specustawy przeciwpowodziowej, odnośnie braku możliwości odmiennego kształtowania przebiegu inwestycji niż wskazana we wniosku inwestora. W orzecznictwie konsekwentnie wskazuje się bowiem na związany charakter specustaw podkreślając, że nie organ nie może oceniać racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Organ nie może dokonywać, jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Dopuszczalna jest weryfikacja przez organ zasadności żądania w zakresie ewentualnego istnienia rozwiązania alternatywnego zapewniającego możliwość realizacji tego samego celu publicznego przy ograniczeniu stopnia ingerencji w prawo własności osób trzecich, a także ocena przez organ niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości. Ta weryfikacja nie może mieć jednak na celu samej kontroli zasadności poszczególnych rozwiązań wskazanych we wniosku, ale ma na celu zbadanie niezbędności inwestycji do realizacji ogólnego celu przedsięwzięcia drogowego (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2014r. sygn.. akt II OSK 1730/14, LEX nr 1664490). Taka weryfikacja – jak już wskazano wyżej - w niniejszej sprawie została przez organ przeprowadzona. Wbrew zarzutom skargi, z akt sprawy wynika również, co podnosił organ, że skarżąca będzie miała zapewniony dojazd do nieruchomości położonej poza wałem przez przejazd wałowy. Należy mieć przy tym na uwadze, że prawa podmiotów wywłaszczonych zostały zabezpieczone w art. 23 ust. 2 specustawy przeciwpowodziowej poprzez nałożenie na inwestora obowiązku nabycia - na wniosek właściciela albo użytkownika wieczystego - pozostałej części nieruchomości, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. a, jeżeli nie nadają się one do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele. W świetle przedstawionej argumentacji nie można było podzielić zarzutów i stanowiska skarżącej przedstawionego w skardze. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ppsa, skargę jako bezzasadną oddalił.