VII SA/Wa 2579/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2019 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę VII SA/Wa 2579/18 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [..] września 2018 r. nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej: "[...]WINB", "organem II instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania P. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (dalej: "PINB"). Wnioskiem z 6 marca 2017 r. B. P. zwróciła się do PINB o skontrolowanie dokumentacji dotyczącej budowy garażu, wiaty garażowej oraz ogrodzenia na terenie działek o numerze ewidencyjnym [...] i [...] obręb [...] usytuowanych przy ul. [...] w O.. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 20 kwietnia 2017 r. ustalono, że na terenie omawianych działek znajduje się, między innymi wiata o konstrukcji stalowej i drewnianej z dachem jednospadowym, orynnowanym, krytym blachą stalową trapezową ze spadkiem w kierunku działki B. P.. Obiekt ma wymiary: 5,5 m szerokości, 13,6 m długości, 2,2 m wysokości w okapie i 3 m wysokości w kalenicy (powierzchnia zabudowy wynosi 74,8 m²). Właściciel wiaty – P. S. oświadczył, że wybudował ją w 1979 roku, a następnie w 1981 roku rozbudował ją o 4 metry (po długości). W toku wszczętego postępowania administracyjnego PINB ustalił, że inwestor – P. S. nie posiada pozwolenia na budowę wiaty zrealizowanej na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...] w obrębie [...] położonych przy ul. [...] w O.. Ponadto ustalono, że zeznania świadków oraz stron przedmiotowego postępowania są rozbieżne w zakresie określenia daty budowy wiaty. Do akt sprawy dołączono również zdjęcia lotnicze przedłożone przez B. P. (pismo z 6 lipca 2017 r.). Postanowieniem z [...] listopada 2017 r. nr [...], wstrzymano prowadzenie robót budowalnych polegających na samowolnej budowie wiaty, nakazując zabezpieczenie terenu budowy przed dostępem osób trzecich oraz nałożono obowiązek przedstawienia przez inwestora w terminie 30 dni: - zaświadczenia Prezydenta Miasta O. o zgodności budowy wiaty, bez wymaganego pozwolenia na budowę, z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania), - czterech egzemplarzy projektu budowlanego wiaty wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz z zaświadczeniem o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnego na dzień opracowania projektu, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami o numerach ewidencyjnych [...] i [...] obręb [...] w O. na cele budowlane. Inwestor wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, po rozpatrzeniu którego [...]WINB postanowieniem z [...] stycznia 2018 r., nr [...] stwierdził, że zostało ono wniesione z uchybieniem przewidzianego terminu. Wobec braku przedłożenia żądanych dokumentów decyzją z [...] lipca 2018 r. PINB w O. nakazał P. S. dokonanie całkowitej rozbiórki przedmiotowej wiaty. Po rozpatrzeniu odwołania inwestora [...]WINB decyzją z dnia [...] września 2018r. -utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że kwestią sporną w niniejszej sprawie było ustalenie daty budowy wiaty. Z przedłożonych do analizy zdjęć lotniczych ustalono, że w 1997 roku obiekt nie istniał, na zdjęciu z 2001 roku widoczna jest część obiektu (o mniejszych wymiarach), natomiast zdjęcie z 2005 roku przedstawia obecny stan wiaty. Powyższa dokumentacja zdjęciowa nie stoi w sprzeczności z oświadczeniami P. J., B. P., M. S. zawartymi w pismach z 6 lipca 2018 r., według których wiata nie istniała w 2003 roku. Zbieżne stanowisko zajęła również B. P.. Pozostali świadkowie oświadczyli, że nie pamiętają budowy wiaty (A. C., W. S.). Z kolei P. S. i Wi. R. złożyli oświadczenia będące w sprzeczności ze zdjęciami z 1990 i 1997 roku. Z tego względu organ II instancji przyjął, że obiekt powstał po dniu 1 stycznia 1995 r. i zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Dodatkowo [...]WINB podniósł, że organ I instancji dokonał oceny materiału dowodowego w sposób logiczny, zgodny z przepisami, zasadami wiedzy technicznej i doświadczenia życiowego i nie wykroczył poza granice swobodnej oceny dowodów. Na gruncie art. 29 ust. 1 pkt 2c z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) pozwolenia na budowę ani zgłoszenia nie wymaga budowa wiaty o powierzchni zabudowy 50 m² położonych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekroczyć dwóch na każde 1000 m² powierzchni działki. Ponadto, pozwolenia na budowę ani zgłoszenia nie wymaga również budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii o powierzchni zabudowy do 35 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekroczyć dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. W przedmiotowej sprawie budowa wiaty wymagała więc uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W ust. 2 powyższego przepisu ustawodawca przewidział możliwość legalizacji samowoli budowalnej w sytuacji, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych). W postanowieniu tym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) cztery egzemplarze projektu budowlanego i oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane (art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane). W przypadku niespełnienia powyższych obowiązków w wyznaczonym terminie, organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego. W świetle przedstawionych uregulowań wszczęcie postępowania legalizacyjnego jest możliwe przy łącznym spełnieniu dwóch przesłanek. Legalizacja zaś zostaje przeprowadzona skutecznie, gdy inwestor zastosuje się do rozstrzygnięć organu nadzoru budowlanego. Wykonanie nakazanych postanowieniem czynności nie należy do obowiązków inwestora, lecz jest jego prawem. Dopuszczona przez ustawodawcę procedura legalizacyjna, w przypadku spełnienia określonych obowiązków, skutkuje odstąpieniem od orzekania nakazu rozbiórki. W sytuacji niewykonania przez inwestora nałożonych obowiązków organ wydaje decyzję o nakazie rozbiórki. Nie ma ona jednak charakteru uznaniowego, lecz wynika z właściwych przepisów prawa, które obligują organ do takiego rozstrzygnięcia. Równocześnie [...]WINB podkreślił, że inwestor wykonując roboty budowlane polegające na budowie wiaty w warunkach samowoli budowlanej powinien był liczyć się z ewentualnymi konsekwencjami swojego bezprawnego działania. Mając powyższe okoliczności na względzie, organ II instancji utrzymał w mocy decyzję PINB. Skargę na decyzję [...]WINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P. S. domagając się uchylenia przedmiotowej decyzji w całości oraz przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania z powołaniem biegłego, który ustali faktyczną datę budowy przedmiotowej wiaty, jednocześnie zarzucając organowi: - naruszenie art. 6,7,10,14,35,36,65,66,67,71,77 i 107 k.p.a. poprzez niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, - nieprawidłowe zastosowanie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, podczas gdy zastosowanie powinny mieć przepisy ustawy z 1974 roku, - naruszenie art. 77 § 1 i 78 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie postępowania administracyjnego w sposób wnikliwy, a w szczególności przez niepowołanie biegłego, który stwierdziłby faktyczną datę budowy obiektu, - błędną i nieprawidłową analizę zebranego w sprawie materiału dowodowego polegającą na uznaniu za wiarygodne zeznania świadków B. P., a odmówienie wiarygodności pozostałym świadkom, podczas gdy świadkowie B. P. nie dają gwarancji obiektywnej oceny sytuacji, gdyż są członkami jej rodziny, - brak rozważenia możliwości nakazania rozbiórki jedynie dobudowanej później części wiaty, - brak udowodnienia, że wiata została wybudowana z naruszeniem prawa, gdyż nie ustalono w sposób niebudzący wątpliwości, że jest to samowola budowlana, - nieuwzględnienie postanowienia Urzędu W., Wydział Architektury z dnia [...] maja 1980 r., które wskazywało, że teren na którym położona jest działka był objęty planem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, - oparcie podstawy orzeczenia na załączonych zdjęciach dostarczonych przez B. P., które nie jest dostatecznym i wiarygodnym dowodem w sprawie, gdyż obiekt znajduje się w otoczeniu licznych drzew. Skarżący podniósł dodatkowo, że mimo złożonych przez niego wniosków urząd nie wydał mu stosowanych dokumentów, o które wzywał PINB postanowieniem z [...] listopada 2017 r. Wskazał również, że postanowienie Urzędu W., Wydział Architektury potwierdzało, że teren na którym stoi wiata jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Z tego względu nie było konieczności uzyskania planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] września 2018r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. Nr [...] z [...] lipca 2018r., nakazującą na podstawie art. 48 ust 1 i 3 Prawa budowlanego, p. S. dokonanie całkowitej rozbiórki wiaty usytuowanej na terenie działek o numerze ewidencyjnym [...] i [...] obręb [...] usytuowanych przy ul. [...] w O.. Przy czym w uzasadnieniu rozstrzygnięcia skonkretyzowano wymiary obiektu : 5,5 m szerokości, 13,6 m długości, 2,2 m wysokości w okapie i 3 m wysokości w kalenicy (powierzchnia zabudowy wynosi 74,8 m²). Mimo , że konkretyzacja przedmiotu rozbiórki winna nastąpić w komparycji decyzji, to zamieszczenie danych obiektu w uzasadnieniu w sposób umożliwiający jego identyfikację należy uznać za wadliwość decyzji pozostającą bez wpływu na wynik sprawy. Kwestią zasadniczą w sprawie było ustalenie przez organy, że przedmiotowa wiata powstała w warunkach samowoli budowlanej po dniu 1 stycznia 1995r., bowiem to determinowało reżim prawny przyjęty w dalszym postępowaniu przez organy nadzoru budowlanego. Sąd uznał za prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy stan faktyczny w sprawie, w związku z czym przyjął za własne ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu (zob. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Pomimo przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego także w oparciu o oświadczenia świadków , zasadnicze znaczenie dla ustalenia daty powstania wiaty miały przedstawione przez B. P. , z których wynika, że w 1997 roku obiekt nie istniał, na zdjęciu z 2001 roku widoczna jest część obiektu (o mniejszych wymiarach), natomiast zdjęcie z 2005 roku potwierdza dzisiejszy stan wiaty. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy powyższe zdjęcia pozostają w korelacji z oświadczeniami P. J., B. P., M. S. zawartymi w pismach z 6 lipca 2018 r., według których wiata nie istniała w 2003 roku. Taki stan faktyczny potwierdziła również B. P.. Świadkowie A. C., W. S. nie pamiętali daty budowy wiaty. Natomiast P. S. stwierdził, że wybudował wiatę sam systemem gospodarczym około roku 1983-1985, zaś W. R. zeznał , że wiata istniała już w latach 1994-1995. Zeznania tych dwóch osób pozostają jednak w sprzeczności z pozostałym materiałem dowodowym i ramach swobodnej oceny dowodów organy nie dały im wiary. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2c z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) pozwolenia na budowę ani zgłoszenia nie wymaga budowa wiaty o powierzchni zabudowy 50 m² położonych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekroczyć dwóch na każde 1000 m² powierzchni działki. Ponadto, pozwolenia na budowę ani zgłoszenia nie wymaga również budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii o powierzchni zabudowy do 35 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekroczyć dwóch na każde 500 m² powierzchni działki. Jak zostało to już wyżej podkreślone powierzchnia zabudowy przedmiotowej wiaty wynosi 74,8 m² , a więc jej budowa wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd zgadza się w efekcie z organami orzekającymi co do konieczności uruchomienia w sprawie procedury przewidzianej w art. 48 Prawa budowlanego. Sąd zauważa przy tym, iż zgodnie z przepisami art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego możliwa jest legalizacja obiektu zrealizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, ale wówczas inwestor ma obowiązek przedłożyć, na wezwanie organu mające formę postanowienia, dokumenty, o których mowa w ust. 3 ww. art. 48. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 4 art. 48.). Jak stanowi zaś art. 48 w ust. 1, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z powyższego wynika więc, iż dla legalizacji samowoli budowlanej konieczne jest spełnienie przez inwestora obowiązków uregulowanych w ww. ust. 3 art. 48, a niewykonanie tego obowiązku obliguje organ do wydania nakazu rozbiórki. Taka też sytuacja, uzasadniająca zastosowanie art. 48 ust. 1, miała miejsce w niniejszej sprawie. Skarżący nie wykonał obowiązku nałożonego na niego postanowieniem organu powiatowego z dnia [...] listopada 2017r. Nr [...] i do dnia 30 grudnia 2017r. nie przedstawił żądanych przez organ dokumentów w tym oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak wynika z akt postepowania , w Sadzie Rejonowym w O. pod sygn.akt [...] toczy się postępowanie z wniosku skarżącego o zasiedzenie części działku nr ew. [...] obręb [...] usytuowanych przy ul. [...] w O.. PINB w O. postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2018r. na podstawie art. 97 § 4 k.p.a. odmówił zawieszenia toczącego się postępowania legalizacyjnego w stosunku do przedmiotowej wiaty. Możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części jest możliwa jeżeli inwestor wypełni obowiązek nałożony postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust 3 Prawa budowlanego. Stosownie do treści art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego "W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o którym mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1", zgodnie z którym: "Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego." W konsekwencji stwierdzić należy, że organ powiatowy w ww. okolicznościach zobowiązany był wydać decyzję na mocy art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, a organ II instancji zasadnie decyzję tego organu uznał za prawidłową. Z powyższego bezspornie wynika bowiem, iż skarżący w terminach wyznaczonych przez organ powiatowy nie przedłożył wszystkich dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego niezbędnych do kontynuowania postępowania legalizacyjnego. Skarżący nie przedstawił projektu budowlanego przedmiotowego obiektu oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także wymaganego- zaświadczenia Prezydenta Miasta O. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy czym bez znaczenia pozostaje w sprawie postanowienie Urzędu Miasta W. z dnia [...] maja 1980r. z którego wynika, że teren na którym położona jest działka inwestycyjna objęty jest planem szczegółowym pod zabudowę mieszkaniową i jednorodzinną gdyż ( co wynika z treści postanowienia PINB z [...] listopada 2017r.) w procesie legalizacyjnym wymagane jest zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodać przy tym należy, iż legalizacja samowoli budowlanej, o której mowa w ust. 2 art. 48 Prawa budowlanego, nie jest obowiązkiem inwestora, ale jego uprawnieniem i, to od niego zależy, czy z procedury tej skorzysta. Dodać również należy, że decyzja, o której mowa w ust. 1 art. 48, nie ma charakteru uznaniowego. W przypadku bowiem gdy inwestor nie dopełnił obowiązków umożliwiających ewentualną legalizację obiektu, wydanie decyzji o rozbiórce jest obligatoryjne i niezależne od woli organu. Decyzje podejmowane na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy mają więc charakter związany. Oznacza to, że jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana i nie ma możliwości jej legalizacji, to organ jest nie tyle uprawniony, co zobligowany do wydania nakazu rozbiórki. W ocenie Sądu nie można także skutecznie postawić organowi zarzutu naruszenia art. 7 i 77 kpa poprzez niewszechstronne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie. Uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zasługuje na aprobatę, zaś postawione w tej mierze zarzuty skargi stanowią jedynie polemikę z organem, uzasadnioną interesem skarżącego.. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U z 2018r.poz.1302) należało orzec jak w sentencji.