VII SA/Wa 258/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA, Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi A. W. i W. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156 z 2006 r. poz. 1118 z późniejszymi zmianami, zwanej dalej Prawo budowlane z 1994 r.) nakazał A. i W. W. dokonanie całkowitej rozbiórki budynku gospodarczego zrealizowanego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w P.. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2009, nr [...] umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone w postępowaniu odwoławczym przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją [...] listopada 2009 r., nr [...] (znak [...]) i sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia z uzasadnieniem, że ze względu na lokalizację budynku w odległości 80 cm od granicy działki stan na gruncie narusza przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, m.in. §12 ust.2, który stanowi: "Przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej, niż 4m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 (czyli 4 m od granicy działki, maksymalnie do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych) mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym, a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m". Ponadto w aktach nie ma stosownych dokumentów potwierdzających prawidłowość ustalenia stron postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. Nadto organ odwoławczy wskazał jednoznacznie (str.3 decyzji drugoinstancyjnej, wiersze 13, 14 licząc od góry): "Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ powiatowy zobowiązany będzie przeprowadzić odpowiednie postępowanie w oparciu o przepisy art.48 i 49 Prawa budowlanego". Organ pierwszej instancji, rozpatrując ponownie sprawę, stwierdził, że mając na uwadze wskazania [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego za materialnoprawną podstawę niniejszego rozstrzygnięcia przyjął art.48 Prawa budowlanego. Lokalizacja budynku rażąco narusza obowiązujące w okresie jego budowy warunki techniczne (por. cytowane wyżej rozporządzenie). W tym stanie rzeczy brak jest przesłanek określonych w art. 48 ust.2 pkt.2 Prawa budowlanego, umożliwiających legalizację zaistniałej samowoli budowlanej. Jedynym sposobem na przywrócenie sytuacji na gruncie do stanu zgodnego z prawem jest orzeczenie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku. Organ pierwszej instancji stwierdził, że ze względu na odległość budynku od granicy działki sąsiedniej S. S. w oczywisty sposób ma prawa strony w postępowaniu. Zarzut o niezgromadzeniu na tą okoliczność stosownych dokumentów jest dla organu pierwszej instancji niezrozumiały. Biorąc powyższe pod uwagę orzekł jak w sentencji. Odwołanie od decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] złożyli A. i W. W. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. i W. W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej daje K.p.a.) oraz art. 83 ust.2 Prawa budowlanego z 1994 r. uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w całości i na podstawie art. 37 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm., zwanej dalej Prawo budowlane z 1974 r.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. nakazał A. i W. W. całkowitą rozbiórkę budynku gospodarczego zrealizowanego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w P. W uzasadnieniu organ wskazał co następuje: Na skutek wniosku S. S. z dnia 30 października 2008 r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w P. w dniu 27 listopada 2008 r. przeprowadził oględziny na terenie działki A. i W. W. przy ul. [...] w P., podczas których ustalono, iż na przedmiotowej nieruchomości wybudowano budynek gospodarczy o wymiarach około 4,20 x 7,1 m, konstrukcji murowanej, niepodpiwniczony, z jednospadkowym dachem o konstrukcji drewnianej. Obiekt usytuowany jest w odległości 80 cm od granicy z sąsiednią działką. Budowa jest zakończona, budynek jest użytkowany. Zgodnie z oświadczeniem inwestora obiekt zrealizowano na początku lat 90 ub. wieku. Inwestor nie przedstawił jakichkolwiek dokumentów świadczących o legalności wykonanych robót budowlanych. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] nakazał A. i W. W. przedstawienie powykonawczej inwentaryzacji geodezyjnej oraz inwentaryzacji architektoniczno — budowlanej przedmiotowego budynku w terminie 60 dni. Powyższy obowiązek został przez inwestorów wykonany. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] umorzył postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł w ustawowym terminie S. S. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyniku postępowania odwoławczego decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] nakazał A. i W. W. dokonać całkowitej rozbiórki budynku gospodarczego zrealizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w P.. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A. i W. W. Organ odwoławczy stwierdził co następuje: Kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu pierwszej instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawa materialnego, bądź postępowania administracyjnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Przedmiotem oceny organu odwoławczego w niniejszym postępowaniu jest decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., wydana na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. który stanowi "Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórką obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę". Organ odwoławczy stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. zasadnie wydał decyzję nakazującą rozbiórkę przedmiotowego obiektu ze względu na fakt, iż lokalizacja budynku gospodarczego narusza obowiązujące w okresie jego budowy warunki techniczne. Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki m. in. § 12 ust. 2, który mówi że "Przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 (czyli 4 m od granicy działki, maksymalnie do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych) mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m ". Powyższe warunki w odniesieniu do przedmiotowego budynku gospodarczego nie zostały zachowane. Szkic usytuowania budynku względem granic działki wskazuje, iż budynek gospodarczy nie ma zachowanej odległości wskazanej w ww. rozporządzeniu, gdyż znajduje się w odległości 80 cm od granicy sąsiedniej działki. Zgodnie z dyspozycją art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r. "Do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe". Jakkolwiek w pełni zasadne jest w zaistniałej sytuacji wydanie nakazu rozbiórki ze względu na naruszenie przepisów dotyczących usytuowania obiektu na działce, to jednak zdaniem organu odwoławczego nakaz rozbiórki winien zostać wydany na podstawie art. 37 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Konieczność zastosowania przepisów derogowanej ustawy wynika z brzmienia art. 103 Prawa budowlanego 1994 r. oraz faktu, że obiekt został usytuowany na początku lat 90 ubiegłego wieku. Zgodnie z art. 37 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. "obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia". W ocenie organu odwoławczego usytuowanie przedmiotowego obiektu w odległości ok. 80 cm od granicy z sąsiednią działką oraz w odległości mniejszej niż 8 m od budynku gospodarczego usytuowanego na sąsiedniej działce powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla użytkowników sąsiedniej działki. Jak wynika z oświadczenia złożonego do protokołu oględzin obiektu budowlanego z dnia 27 listopada 2008 r. A. W. oświadczyła, że w miejsce drewnianej komórki postawiono w 1991 r. budynek gospodarczy. W przedmiotowej sprawie zastosowanie winien mieć art. 37 § 1 Prawa budowlanego z 1974 r., gdyż omawiany budynek powstał pod reżimem starego prawa budowlanego. Organ odwoławczy wskazał, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...]. sprostował oczywistą omyłkę w uzasadnieniu swej poprzedniej decyzji z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w której zasugerował zastosowanie art. 48 i 49 Prawa budowlanego z 1994 r. W związku z powyższym organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i jednocześnie orzekł na podstawie art. 37 § 1 pkt 2 Prawa budowlanego o rozbiórce budynku gospodarczego. Na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] A. i W. W. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi zarzucili, że "Po wpłynięciu skargi naszego sąsiada S. S. na nasz budynek do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w rozmowie z kierownikiem PINB w P. dowiedzieliśmy się o możliwości zalegalizowania tego budynku bez żadnych konsekwencji, dlatego wykonaliśmy wszystkie zalecenia PINB. Budynek gospodarczy, który przebudowaliśmy na naszej działce w 1992 r. (opłaty podatku od 1993 r.) został postawiony na miejscu starego budynku gospodarczego, który był w planach zabudowy działki jeszcze poprzednich właścicieli w 1972 r. Budynek ten był drewniany i stwarzał zagrożenie ze względu na bardzo zły stan techniczny. Poprzedni właściciele sąsiedniej działki P. G. wyrazili zgodę na taką budowę ponieważ na ich działce stał budynek gospodarczy w takiej samej odległości tj. około 80 cm od ogrodzenia, o podobnych rozmiarach do naszego (na potwierdzenie czego posiadam zdjęcie). A budynek mieszkalny sąsiadów znajdował się ponad 8 metrów od naszego budynku gospodarczego. Stary budynek gospodarczy sąsiada został przez obecnego właściciela rozebrany w 2008 r. Chciałbym nadmienić, że lokalizacja mojego budynku gospodarczego w/g załączonej do dokumentów opinii inspektora nadzoru budowlanego jest zgodna z warunkami technicznymi obowiązującymi w czasie budowy. Inspektor PINB w P. był na miejscu i po oględzinach w decyzji nr [...] z dnia [...] .08.2009 napisał "Działka nr ew. [...] znajdowała się w czasie realizacji inwestycji na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną - adoptowaną i przebudowywaną, nie stwierdzono tym samym naruszenia przepisów o planowaniu przestrzennym. Budynek jest w dobrym stanie technicznym, nie stwarza zagrożenia bezpieczeństwa i życia ludzi, bezpieczeństwa mienia, nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, może być bezpiecznie użytkowany zgodnie z przeznaczeniem". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem oceny przez Sąd pod względem zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w całości i na podstawie art. 37 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nakazująca A. i W. W. całkowitą rozbiórkę budynku gospodarczego zrealizowanego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w P. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzją organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był art. 37 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., zgodnie z którym obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Okolicznością faktyczną, którą organ przyjął jako uzasadniającą zastosowanie powyższego przepisu, było stwierdzenie, że "usytuowanie przedmiotowego obiektu w odległości ok. 80 cm od granicy z sąsiednią działką oraz w odległości mniejszej niż 8 m od budynku gospodarczego usytuowanego na sąsiedniej działce powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla użytkowników sąsiedniej działki". Organ uznał, że przedmiotowy budynek został posadowiony niezgodnie z przepisami regulującymi warunki techniczne budynków, a zatem pogarsza warunki użytkowe, co wypełnia dyspozycję art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Zdaniem Sądu, stan faktyczny sprawy nie uzasadniał zastosowania przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., który wyraźnie uzależnia możliwość wydania nakazu rozbiórki od spowodowania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Do zastosowania tego przepisu nie wystarczy bowiem stwierdzenie przez organ naruszenia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Organ nadzoru budowlanego zobligowany był wykazać, że posadowienie przedmiotowego budynku na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w P. spowodowało rzeczywiste niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia. Innymi słowy, zobowiązany był wykazać, że dalsze akceptowanie funkcjonowania samowolnie posadowionego obiektu mogłoby spowodować groźbę dla życia lub zdrowia przebywających w pobliżu osób lub realne niebezpieczeństwo powstania szkody w mieniu. Za niewystarczającą podstawę wydania nakazu rozbiórki należy uznać ewentualne stwierdzenie przez organ pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia. Konieczne jest ustalenie, że przedmiotowe pogorszenie warunków ma charakter niedopuszczalny, a zatem znaczny, istotny, w stopniu nie dającym się pogodzić z obowiązującymi przepisami prawa określającymi te warunki. Tymczasem, w rozstrzyganej sprawie organ w zaskarżonej decyzji utożsamił naruszenie przez inwestora warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki w zakresie ich odległości od granicy działki, z niedopuszczalnym pogorszeniem warunków użytkowych otoczenia. Podsumowując powyższe uwagi, podkreślenia wymaga, że istotne jest, aby okoliczności faktyczne będące podstawą zastosowania przepisów nakazujących tak daleko idącą ingerencję organu administracji publicznej, jaką jest rozbiórka określonego obiektu budowlanego, były analizowane i oceniane przez organ w każdym indywidualnym przypadku ze szczególną wnikliwością oraz przy zachowaniu bezwzględnie obowiązujących reguł proceduralnych. Ewentualne uchybienia zarówno w procesie gromadzenia materiału dowodowego, jak i oceny wszystkich elementów tego materiału mogą bowiem mieć wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie organu, którego wykonanie powoduje trudne do odwrócenia skutki. Nakaz przymusowej rozbiórki z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. powinien być stosowany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia określonych w tym przepisie zagrożeń lub pogorszeń na zasadzie art. 40 tej ustawy. W wypadku samowoli budowlanej art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. znajdzie zastosowanie nie wtedy, gdy zajdzie taka możliwość, lecz wówczas, gdy występuje taka konieczność (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1989 r., IV SA 83/89). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy będą miały na uwadze powyższe wskazania Sądu. Ustalenia wymaga czy przedmiotowy budynek powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych. W zakresie oceny tej przesłanki wynikającej z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. nie wystarczy stwierdzenie, że doszło do naruszenia warunków technicznych właściwych dla obiektu, bowiem organ musi wykazać, że obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych oraz należy ocenić zgodność inwestycji z przepisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) orzekł jak w sentencji.