VII SA/Wa 258/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2013 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku przedstawienia dokumentacji powykonawczej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. G. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623) po rozpatrzeniu odwołania K. G. - uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...].09.2012 r. i na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 7 Prawa budowlanego orzekł o stwierdzeniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB w [...] nr [...] z dnia [...].07.2012 r polegającego na przedstawieniu dokumentacji powykonawczej trafostacji oraz linii energetycznej, zlokalizowanych na terenie działki o nr ewid. [...] w miejscowości [...] gmina [...]. Organ wskazał w uzasadnieniu decyzji, iż w związku z wnioskiem K. G. o wydanie nakazu usunięcia naniesień na działce nr ewid. [...] w [...] gmina [...] w postaci trafostacji i linii energetycznej. PINB w [...] ustalił, że decyzją Kierownika Rejonowego w [...] z dnia [...].12.1996r. zostało udzielone Zakładowi Energetycznemu w [...] pozwolenie na budowę linii w [...], gm. [...]. Następnie decyzją z dnia [...].08.2010r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność w/w decyzji w części dotyczącej działki nr ewid. [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].12.2010r. utrzymał ww. decyzję w mocy. PINB w [...] zawiadomieniem z dnia [...].06.2012r. poinformował strony o wszczęciu na wniosek K. G. postępowania administracyjnego w sprawie usunięcia naniesień w postaci trafostacji i linii energetycznej. Decyzją nr [...] z dnia [...].07.2012r., nałożono na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego na [...] S.A. Oddział w [...] obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentacji powykonawczej trafostacji oraz linii energetycznej. W dniu [...].08.2012 r. inwestor przedłożył dokumentację. W związku z czym decyzją z dnia [...].09.2012 r., organ powiatowy stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego decyzją nr [...] z dnia [...].07.2012 r. i odmówił wydania decyzji nakazującej rozbiórkę naniesień w postaci trafostacji i linii energetycznej, zlokalizowanych na terenie w/w nieruchomości. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] prawidłowo orzekł o stwierdzeniu wykonania obowiązku. Sporna linia energetyczna została wybudowana na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...].12.1996 r. udzielającej Zakładowi Energetycznemu w [...] pozwolenia na budowę linii energetycznej w [...], gm. [...]. Część robót budowlanych polegających na budowie stacji transformatorowej oraz napowietrznej linii energetycznej objętych w/w decyzją zaprojektowana została i przebiega przez działkę nr ewid. [...] w [...]. Decyzją z dnia [...].08.2010 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność w/w decyzji w części dotyczącej działki nr ewid. [...]. Jednakże stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie skutkuje tym, że budowa obiektu jest nielegalna od samego początku. Inwestor wybudował sporną linię energetyczną, wtedy kiedy legitymował się prawomocnym rozstrzygnięciem organu administracji architektoniczno - budowanej o pozwoleniu na budowę. Z tego powodu nie można zarzucić inwestorowi samowoli budowlanej. W sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego stwierdzi, iż istnieje możliwość doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, postępowanie ma charakter dwuetapowy. W pierwszej kolejności organ wydaje decyzję w oparciu o przepis art. 51 ustawy Prawo budowlane. Decyzja nakładająca obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem nie kończy jednak postępowania, a jedynie pierwszy jego etap. Właściwa decyzja legalizacyjna wydawana jest w oparciu o przepis art. 51 ust. 3 ustawy orzeka ona albo o wykonaniu obowiązku albo w przypadku jego niewykonania, nakazuje rozbiórkę obiektu lub jego części lub doprowadzenie do stanu poprzedniego. W ocenie organu II instancji, organ powiatowy prawidłowo prowadził postępowania w przedmiotowej sprawie w oparciu o tryb określony w art. 51 Prawa budowlanego, gdyż w sytuacji uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę zasadnym jest, aby organ nadzoru budowlanego wydał decyzję w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakładającą na inwestora obowiązek przedstawienia dokumentacji powykonawczej spornej inwestycji. Taka dokumentacja umożliwiłaby bowiem ustalenie przez PINB w [...] czy przedmiotowa inwestycja została zrealizowana zgodnie ze sztuką budowlaną i obowiązującymi przepisami prawa i czy można ją pozostawić w obecnym kształcie czy też konieczne jest wdrożenie procedury naprawczej w celu doprowadzenia obiektu do odpowiedniego stanu technicznego i prawnego. Decyzja stwierdzająca wykonanie obowiązku kończy postępowanie naprawcze, przewidziane w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, czyniąc tym samym zadość powinności doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wydając zaskarżoną decyzję organ powiatowy, po analizie dostarczonej dokumentacji powykonawczej, stwierdził, że roboty budowlane związane z budową linii energetycznej oraz trafostacji na terenie działki o nr ew. [...] w [...] zostały wykonane zgodnie z zatwierdzonym decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...].12.1996 r. projektem budowlanym. Mając jednakże na uwadze, iż przepisy prawa budowlanego nie przewidują wydania równocześnie decyzji stwierdzającej wykonanie obowiązku nałożonego decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 i odmawiającej wydania decyzji nakazującej rozbiórkę, jak to ma miejsce w skarżonym rozstrzygnięciu, zdaniem organu II instancji należało uchylić skarżoną decyzję i orzec o stwierdzeniu wykonania obowiązku nałożonego decyzja nr [...] z dnia [...].07.2012 r. Organ wskazał, iż przedmiotowe rozstrzygnięcie w obecnym brzmieniu stanowi odpowiedź na wniosek skarżącego dotyczący usunięcia przedmiotowej linii energetycznej i trafostacji z działki stanowiącej jego własność. Brak jest jednak podstaw do jednoczesnego orzeczenia wykonania obowiązku i do odmowy nakazu rozbiórki. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. G. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Pozwolenie na budowę, na podstawie którego wykonano trafostację i linię energetyczną na działce nr [...] w [...] gmina [...], zostało wycofane z obrotu prawnego wskutek stwierdzenia jego nieważności. Przedmiotowe pozwolenie stanowi przesłankę rozpoczęcia inwestycji budowlanej i jej zakończenia zgodnie z przepisami prawa. Podstawą wydania tego pozwolenia jest projekt budowlany. W związku ze stwierdzeniem nieważności pozwolenia na budowę, szczegółowej analizie pod względem zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego czy decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wymaganiami ochrony środowiska i innymi kryteriami wymaganymi przez prawo budowlane, winien być poddany projekt budowlany. Stwierdzenie przez organ, iż obowiązek przedstawienia dokumentacji powykonawczej został wykonany przez [...] S.A. i że dokumentacja ta jest zgodna z projektem budowlanym jest niewystarczające, z uwagi na fakt nie wykazania, że sam projekt budowlany został sporządzony zgodnie z przepisami prawa; - naruszenie art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak rzetelnego rozważenia przez organ II instancji zarzutu podniesionego w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2012 roku nr [...]. Brak wyjaśnienia zasadności przesłanek stanowiących podstawę załatwienia sprawy godzi w zaufanie strony do organów władzy publicznej. W tym zakresie organ II instancji wskazał jedynie, iż zarzuty są niezasadne, a nadto, że organ I instancji wyraźnie podał w uzasadnieniu decyzji, iż dokumentacja powykonawcza jest zgodna z projektem budowlanym. Organy prowadzące postępowanie nie wskazały na przesłanki takiego ustalenia, jak również nie dokonały analizy zgodności projektu budowlanego z wymaganiami prawnymi. Brak jest wskazania, jaka dokumentacja powykonawcza została przedstawiona, w jakim zakresie odpowiada ona nałożonemu na [...] S.A. obowiązkowi, sposobu analizy przedstawionej dokumentacji i tym samym uznania, iż urządzenia elektroenergetyczne zostały wykonane zgodnie z projektem budowlanym, a nadto w jakim zakresie materiał dowodowy odpowiada normom z art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W ocenie skarżącego stwierdzenie przez organ, iż obowiązek przedstawienia dokumentacji powykonawczej został wykonany przez [...] S.A. i że dokumentacja ta jest zgodna z projektem budowlanym jest niewystarczające, z uwagi na fakt nie wykazania, że sam projekt budowlany został sporządzony zgodnie z przepisami prawa. W ocenie strony, organy prowadzące postępowanie winny ustalić czy projekt budowlany został przygotowany zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, wymaganiami stawianymi przez przepisy prawa i sztuką budowlaną. Brak podjęcia przedmiotowych czynności, będące sprzeczne z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie strony do władzy publicznej, spowodował, iż organ - wydając decyzję - nie wyjaśnił w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy. Nadto, w ocenie skarżącego organ II instancji nie rozważył w sposób rzetelny zarzutu podniesionego w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2012 roku nr [...]. Brak wyjaśnienia zasadności przesłanek stanowiących podstawę załatwienia sprawy godzi w zaufanie strony do organów władzy publicznej. W tym zakresie organ II instancji wskazał jedynie, iż zarzuty są niezasadne, a nadto, że organ I instancji wyraźnie podał w uzasadnieniu decyzji, iż dokumentacja powykonawcza jest zgodna z projektem budowlanym. Jednakże jak już zostało wyżej przedstawione, organy prowadzące postępowanie nie dokonały analizy projektu budowlanego przez określone kryteria, chociaż projekt ten stanowił podstawę wydania pozwolenia na budową urządzeń na działce K. G., które następnie zostało uchylone w związku ze stwierdzeniem nieważności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem - art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to z kolei, że w postępowaniu sądowoadminisiracyjnym kontroluje się prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 1270, zw. dalej p.ps.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż decyzja udzielająca pozwolenia na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jej nieważności decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. w zakresie działki nr ewid. [...] z powodu rażącego naruszenia prawa tj art. 32 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu 19 grudnia 1996r. Zgodnie z ówczesnym brzmieniem przepisu art. 32 ust.2 pkt. 4 pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ustawodawca uzależniał więc wydanie pozwolenia na budowę, od wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Wojewody [...] inwestor - Zakład Energetyczny w [...], którego następcą prawnym jest [...] S.A. zrealizował inwestycję nie dysponując zgodą właściciela działki. Po stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę trafostacji i linii energetycznej na działce [...] Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na wniosek właściciela działki, K. G. wszczął postępowanie administracyjne wydając decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2012r. o nałożeniu na [...] S.A. obowiązku przedstawienia dokumentacji powykonawczej trafostacji oraz linii energetycznej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (j.t. z2010r. nr 243 poz. 1623). Po wykonaniu przez inwestora nałożonego na niego obowiązku [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w postępowaniu odwoławczym od kolejnej decyzji Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] listopada 2012 na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 7 Prawa budowlanego orzekł o stwierdzeniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB w [...] nr [...] z dnia [...].07.2012 r. polegającego na przedstawieniu dokumentacji powykonawczej trafostacji oraz linii energetycznej, zlokalizowanych na terenie działki o nr ewid. [...] w miejscowości [...] gmina [...]. Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego słusznie uznał, że z uwagi na zrealizowanie inwestycji jeszcze przed usunięcia z obrotu prawnego pozwolenia na budowę nie można było mówić w takim przypadku o samowoli budowlanej polegającej na budowie stacji trafo i linii energetycznej na działce [...]. Orzecznictwo sądowe wydaje się być zgodne w poglądzie, że w przypadku gdy obiekt budowlany zrealizowany został na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie), nie można uznać, że obiekt budowlany został realizowany w warunkach samowoli budowlanej, do której zastosowanie ma przepis art. 48 prawa budowlanego. Nie można również prowadzić postępowania naprawczego na podstawie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego skoro w tym trybie postępowanie prowadzone może być tylko w odniesieniu do inwestycji będącej przed lub trakcie realizacji. W tej sytuacji pozostała jedynie możliwość prowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepis art. 51 prawa budowlanego co również słusznie uczynił organ wszczynając postępowanie na wniosek strony na podstawie art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Celem przepisu art. 51 jest przywrócenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Na podstawie art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio, co oznacza, że wydanej w tych warunkach decyzji nie poprzedza postanowienie w przedmiocie wstrzymania prowadzonych robót. Z przepisów tych nie wnika wyraźnie, czy organ nadzoru budowlanego powinien w ramach tego postępowania dokonać oceny, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Kwestia ta nie jest jednoznaczna, dlatego też nawet w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje rozbieżność stanowisk w tym zakresie. Według jednego nurtu orzeczniczego, ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W konsekwencji, wobec braku jednoznacznej dyspozycji w art. 51 obowiązkiem legitymowania się prawem do terenu inwestycyjnego może dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności. W takim jednak przypadku pokrzywdzeni mogą dochodzić swoich praw przed sądem powszechnym (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2003 r., sygn. akt IV SA 523/01, ONSA 2004, Nr 2, poz. 54, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt IV SA 5200/03, Lex nr 189015). Stanowisko to zgodne jest ze stanowiskiem zarówno organu odwoławczego, jak i inwestora. Według innego nurtu, zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 czerwca 2009 r. II OSK 967/08 LEX nr 898201, za prawidłową uznać należy wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane, zobowiązującą organ administracji do badania tytułu prawnego do dysponowania przez inwestora nieruchomością. Również w wyroku z dnia 14 maja 2008 r. II OSK 603/07 LEX nr 510794 stwierdzono, że doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, nie może być rozumiane jako doprowadzenie do stanu zgodności z prawem tylko w jakimś ograniczonym zakresie, gdyż pojęcie "stanu zgodnego z prawem" jest jedno. Przychylając się do stanowiska prezentowanego w ramach drugiego nurtu orzeczniczego w tym przedmiocie, wskazać należy, iż w jego ramach słusznie akcentuje się to, że celem postępowania naprawczego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, które nie może być rozumiane jako doprowadzenie do stanu zgodności z prawem tylko w jakimś ograniczonym zakresie. Pojęcie "stanu zgodnego z prawem" jest bowiem jedno i musi być, zgodnie z konstytucyjną zasadą równości, jednakowe dla wszystkich podmiotów (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 603/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1160/06, Lex nr 374725). Ustawodawca nie sformułował wprawdzie w treści tego przepisu w sposób bezpośredni obowiązku badania przez organ nadzoru budowlanego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, lecz systemowa i celowościowa wykładnia normy zawartej w tym przepisie prowadzi do wniosku, iż w sytuacji gdy postępowanie prowadzone na jego podstawie dotyczy robót budowlanych inwestor powinien wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Obowiązek taki wynika ponadto z konieczności badania przez organ nadzoru budowlanego zaistnienia przesłanek z art. 51 ust. 1 pkt 1-3 powołanej ustawy i podjęcia decyzji odnośnie zastosowania właściwego trybu oraz konstrukcji tego przepisu. W myśl art. 51 ust. 7 właściwy organ stosuje odpowiednio przepisy ust. 1 pkt. 1 i 2 oraz ust. 3 art. 51 jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 a więc m. innymi w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Zatem właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo Jeżeli wiec organ nałożył określone obowiązki to po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje stosowne decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W niniejszej sprawie organ wydając decyzję w oparciu o art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego nie rozważył, czy rzeczywiście jest to właściwa podstawa prawna w stanie faktycznym sprawy. Przecież jest faktem, że inwestycję, wprawdzie zrealizowano na podstawie pozwolenia na budowę, ale bez tytułu prawnego do gruntu. Faktem jest również stwierdzenie nieważności pozwolenia właśnie z tego tytułu. Przepis art. 51 Prawa budowlanego był wielokrotnie zmieniamy, jednak regulacja zawarte w ust. 1 pkt. 2 miała zawsze na celu doprowadzenie wykonywanych (wykonanych) robót budowlanych "do stanu zgodnego z prawem". Obowiązku doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wymaga również wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ten obowiązek wynika z przepisów Prawa budowlanego. Ponadto w sytuacji, gdy tak jak w niniejszej sprawie, mamy do czynienia ze zrealizowaną inwestycją nie uzasadnione było nałożenie obowiązku przedstawienia dokumentacji powykonanwczej bo nie wynika to z pkt. 2 ust. 1 art. 51. Sytuacje, w których przewidziano stosowanie art. 51 Prawa budowlanego, są to przypadki kiedy zostały naruszone przepisy prawa i nałożenie na inwestora określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, nie może być rozumiane jako doprowadzenie do stanu zgodności z prawem tylko w jakimś ograniczonym zakresie, gdyż pojęcie "stanu zgodnego z prawem" jest jedno. Pojęcie "stanu zgodnego z prawem" nie może oznaczać czego innego dla tych, którzy te przepisy naruszyli, na co trafnie zwraca się uwagę w zaskarżonym wyroku. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej po jej wykonaniu, zdejmuje co prawda ze strony wykonującej tę decyzję odium bezprawności działania, ale nie zwalnia strony z obowiązku doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, który to stan dla wszystkich podmiotów musi być rozumiany jednakowo (art. 32 Konstytucji RP). Odrębną kwestią niezależną od tego jest roszczenie odszkodowawcze przysługujące stronie, która poniosła szkodę na skutek stwierdzenia nieważności decyzji, którego można dochodzić w drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Jeżeli nie jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2, to powinien organ wydać decyzję na podstawie pkt 1 tego przepisu, czego nie można wykluczyć również i w niniejszej sprawie. W tej sytuacji nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze regulowane art. 51 Prawa budowlanego, po ustaleniu w szczególności, że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane /art. 4 Prawa budowlanego/, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być też decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane. Sprawę w postępowaniu naprawczym może zakończyć wydanie decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Ta decyzja z woli ustawodawcy nie została związana z uprzednim żądaniem od inwestora złożenia oświadczenia o posiadaniu przez niego prawa do terenu na cele budowlane, pomimo iż np. "doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego" a nawet rozbiórka, może się wiązać z wykonaniem robót budowlanych. Wystarczające dla prawidłowego wydania decyzji na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 jest wykazanie, iż stan faktyczny sprawy wymaga takiego rozstrzygnięcia. Wydanie takiego rozstrzygnięcia wchodzi w rachubę, jeżeli nie ma podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2-patrz uchwała NSA 10 stycznia 201 Ir. II OPS 2/10 W ocenie Sądu, organ nadzoru budowlanego, rozważając możliwość zastosowania art. 51 ust. 1 pkt. 1 lub 51 ust. 1 pkt.2 Prawa budowlanego, powinien dokonać ustalenia okoliczności istotnych dla zastosowania tego przepisu, w tym również prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w ramach wynikającego z art. 7 i 77 k.p.a. obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dopiero dokonanie takich ustaleń umożliwi podjęcie decyzji o możliwości legalizacji robót lub nakazu ich rozbiórki obiektu. Ustawodawca wymaga, aby w postępowaniu legalizacyjnym ocenić zgodność wykonanych samowolnie robót z przepisami prawa budowlanego. Należy w tym miejscu zauważyć, że organ nadzoru budowlanego, jako posiadający niezbędną wiedzę w danym zakresie, w niektórych sytuacjach może również poprzestać na własnej ocenie jakości wykonanych robót budowlanych bez konieczności domagania się uzupełnienia dokumentacji. Z akt sprawy wynika, iż w niniejszej sytuacji nie wystąpiła konieczność nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, ponieważ nie było potrzeby wykonywania jakichkolwiek czynności ze względu na brak wątpliwości co do poprawności wykonanych prac pod względem techniczno - budowlanym. Rozpoznając ponownie odwołanie organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną oraz ocenę i wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 152 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a.