VII SA/Wa 2582/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Pindelska (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Protokolant Sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2013 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] na podstawie art. 67 ust. 1 w związku z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej kpa nakazał współwłaścicielom nieruchomości Miastu [...] oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] rozbiórkę nieużytkowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 2 marca 2012 r. przeprowadził czynności kontrolne ww. nieruchomości, podczas których ustalił, że budynek pięciokondygnacyjny z poddaszem nieużytkowym i piwnicą stanowi dwie niezależne części, które połączone są na parterze korytarzem. Podczas kontroli stwierdzono, iż przedmiotowy budynek jest w złym stanie technicznym. Stwierdzono znaczne ubytki cegieł w ścianach, spękane ściany zewnętrzne i wewnętrzne, znaczne zawilgocenie ścian, zniszczone posadzki, częściowo załamane stropy oraz ściany ze śladami przemarzania. Ponadto podczas kontroli zaobserwowano brak ościeżnic okiennych, okna w przedmiotowy budynku zostały zamurowane. Przedstawiciel Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdził również znaczne uszkodzenia stropów Kleina, widoczne uszkodzenia skorodowanych belek stalowych, rozwarstwienie pionu kominowego, podłogi drewniane w bardzo złym stanie- przegniłe deski. Elementy konstrukcyjne stanowiące ściany zewnętrzne budynku spięte klamrami, ze znacznymi ubytkami cegieł. Stwierdzono także spękane attyki i gzymsy oraz nadproża ze śladami spękań. Ponadto przedmiotowy budynek jest opróżniony i zamknięty, pozbawiony instalacji wodociągowej i elektroenergetycznej- instalacje zdemontowane. W trakcie kontroli stwierdzono zagrożenie bezpieczeństwa dla osób trzecich oraz zagrożenie epidemiologiczne. Wobec powyższych ustaleń w dniu 6 marca 2012 r. organ powiatowy wszczął na wniosek Burmistrza Dzielnicy [...] [...] postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...]. Pismem z dnia 27 marca 2012 r. organ powiatowy wystąpił do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] w sprawie uzgodnienia rozbiórki budynku przy ul. [...] w [...]. [...] Konserwator Zabytków postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie uzgodnienia rozbiórki ww. budynku wskazując, iż przedmiotowy obiekt: "znajduje się na terenie obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego rejonu skrzyżowania ul. [...] z ciągiem ulic [...] - część I uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] października 2006 r., nie jest on jednak objęty indywidualnie ochroną na mocy tego planu". Zatem uznano, że w stosunku do tego budynku nie ma zastosowania tryb art. 67 ust. 3 Prawa budowlanego. Stwierdzono, że postępowanie w sprawie uzgodnienia ww. inwestycji jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu w trybie art. 105 § 1 w związku z art. 126 kpa. Następnie, organ powiatowy wskazał, że w dniu 22 maja 2012 r. przeprowadzono w niniejszej sprawie rozprawę administracyjną z udziałem stron postępowania. Podczas rozprawy ustalono, iż jeden ze współwłaścicieli- Miasto [...], mający 92,2% udziału w przedmiotowej nieruchomości zgłasza chęć dokonania rozbiórki przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego i wnosi o wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, drugi współwłaściciel tj. [...] Sp. z o.o. w [...], mająca 7,8% udziału w przedmiotowej nieruchomości podnosi natomiast, iż remont budynku oraz utrzymanie obecnej kubatury obiektu jest zarówno dla Miasta [...] jak i dla Spółki optymalnym rozwiązaniem zaistniałej sytuacji. Organ zaznaczył, że zdaniem Spółki [...] Sp. z o.o. w [...], ze sporządzonej ekspertyzy technicznej przedmiotowego budynku wynika, iż możliwy jest remont budynku przy ul. [...] w [...]. Dalej, organ pierwszej instancji przytoczył zalecenia zawarte w ekspertyzie technicznej opracowanej w czerwcu 2011 r. przez [...] dotyczącej stanu technicznego i wyceny niezbędnych kosztów remontu i modernizacji w celu doprowadzenia budynku do stanu umożliwiającego normalną jego eksploatację z uwzględnieniem obowiązujących uwarunkowań planistycznych dla budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. Wskazał także, że zgodnie z zaleceniami zawartymi w ekspertyzie technicznej opracowanej w marcu 2007 r. nr [...] przez [...] Sp. z o.o. Centrum Technicznego Budownictwa z siedzibą w [...] dotyczącej oceny stanu technicznego elementów konstrukcyjnych przedmiotowego budynku mieszkalnego w kontekście analizy opłacalności wykonania remontu oraz modernizacji, wykonanej na zlecenie [...] Sp. z o.o. w [...] uznano, że "zakres prac demontażowych, wzmacniających, remontowych oraz modernizacyjnych jest tak duży, pracochłonny i kosztowny, że przedsięwzięcie to pod względem ekonomicznym staje się nieopłacalne. Optymalnym rozwiązaniem jest rozbiórka istniejącego budynku i wybudowanie nowego, który będzie spełniał aktualne wymagania". Mając powyższe na uwadze Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] uznał, że stan faktyczny w niniejszej sprawie spełnia przesłanki określone w art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego. Podkreślił, że na mocy art. 67 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do nakazania właścicielowi rozbiórki obiektu. Odwołanie od ww. decyzji wniosła [...] Sp. z o.o. w [...]. Po rozpatrzeniu ww. odwołania od powyższej decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zdaniem organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] dokonał nieprawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy, dlatego też skarżone rozstrzygnięcie powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że organ powiatowy wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...]. W trakcie czynności kontrolnych ww. budynku stwierdzono zły stan techniczny i wystąpienie zagrożenia bezpieczeństwa życia i zdrowia. Organ drugiej instancji zaznaczył, że z treści protokołu wynika, że spółka [...] Sp. z o.o. w [...] chce remontować budynek w zakresie należącej do niej części oraz części wspólnych. W związku z powyższymi ustaleniami organ powiatowy w dniu 22 maja 2012 r. przeprowadził rozprawę administracyjną. Z protokołu rozprawy wynika, iż skarżąca spółka nie zgadza się na rozbiórkę obiektu i chce prowadzić jego remont , natomiast przedstawiciel Miasta [...] wnosił o wydanie nakazu rozbiórki, w związku z brakiem środków finansowych na przeprowadzenie remontu. Organ odwoławczy podkreślił, że przepis art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, na podstawie którego organ powiatowy wydał decyzję ma zastosowanie do obiektów budowlanych nienadających się do remontu. Nadto wyjaśnił, że wydanie nakazu we wskazanym trybie musi być zgodne z wolą właściciela obiektu budowlanego. Niedopuszczalne jest wydanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego w sytuacji, gdy z ustaleń wynika, możliwość jego remontu a właściciel nie wyraża zgody na rozbiórkę i deklaruje chęć przeprowadzenia remontu. Dalej, organ dodał, że w aktach sprawy znajduje się ekspertyza stanu technicznego i wyceny niezbędnych kosztów remontu i modernizacji w celu doprowadzenia budynku do stanu umożliwiającego jego normalną eksploatację, z której wynika, iż przeprowadzenie remontu przedmiotowego obiektu jest technicznie możliwe i wskazane. Podkreślił także, że podstawą do zastosowania art. 67 ustawy Prawo budowlane jest istnienie obiektu, który nie jest użytkowany i nie nadaje się do remontu. Niezdatność do remontu należy ocenić w kontekście techniczno-budowlanym, a nie ekonomicznym. Wskazał, że w przedmiotowej sprawie organ powiatowy winien prowadzić postępowanie administracyjne w trybie przepisów art. 66 Prawa budowlanego. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ powiatowy ponownie rozpoznając sprawę winien określić precyzyjnie jakie nieprawidłowości należy usunąć i wskazać sposób wykonania nakazu oraz termin wykonania obowiązku. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosło Miasto [...] wnosząc o uchylenie jej w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1). art. 138 § 2 kpa poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące uchyleniem w całości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. 2). art. 138 § 2 kpa poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące niedopuszczalnym wskazaniem organowi pierwszej instancji przez organ drugiej instancji sposobu rozstrzygnięcia sprawy, 3). art. 12 § 1 kpa poprzez nieuzasadnione przedłużanie postępowania. Zdaniem strony skarżącej organ odwoławczy nie wykazał zasadności zastosowania w sprawie art. 138 § 2 kpa. Wskazał jedynie, iż decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Strona skarżąca podniosła, że ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż organ pierwszej instancji zgromadził materiał dowodowy w zakresie pozwalającym na wydanie decyzji. W ocenie strony skarżącej nie ma potrzeby wyjaśniania jakichkolwiek okoliczności sprawy mających wpływ na treść rozstrzygnięcia. Nadto strona skarżąca wskazała, że organ odwoławczy nie podał jakie przepisy postępowania i w jaki sposób zostały naruszone przez organ pierwszej instancji. Stąd też uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia zdaniem skarżącego narusza przepis art. 138 § 2 kpa. Skarżący zarzucił także organowi drugiej instancji, iż w zaskarżonej decyzji naruszył przepis art. 138 § 2 kpa poprzez wskazanie i narzucenie organowi treści rozstrzygnięcia przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumenty wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Skarga nie jest zasadna. Wskazać należy, że przepis art. 67 § 1 Prawa budowlanego stanowi "jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Oznacza to, że jedną z koniecznych przesłanek do nakazania rozbiórki w oparciu o powyższy przepis, jest ustalenie, że obiekt budowlany nie nadaje się do remontu. Zwrot nie nadaje się do remontu odnosi się nie tylko do obiektywnej niemożności przeprowadzenia remontu, ale również do braku zamiaru właściciela do doprowadzenia go do stanu zgodnego z Prawem budowlanym. Zaskarżona decyzjajest decyzją o charakterze kasacyjnym, wydaną w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania , a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać , jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Powyższe okoliczności zostały spełnione w zaskarżonej decyzji. Słusznie podniesiono w niej błędy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego związane z nieprawidłową oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy. Wskazano na potrzebę poprowadzenia postępowania wyjaśniającego zgodnie z zasadami art. 7 i 77 § 1 kpa. Rozbieżność w ocenie materiału dowodowego dotycząca faktu czy przedmiotowy budynek nadaje się do remontu, w przedmiotowej sprawie powoduje konieczność pełnego poprowadzenia postępowania wyjaśniającego w dwóch instancjach z racji tego, że może być uzasadnione orzekanie w sprawie w oparciu o inną podstawę prawną, a to wymaga zapewnienia stronom postępowania prawa do czynnego udziału w sprawie. Rozbieżność w ocenie materiału dowodowego polega na tym , że organ I instancji uznał, iż obiekt nie nadaje się do remontu natomiast ocena [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego była w tej kwestii odmienna. Należy podzielić ustalenia organu odwoławczego, iż zgromadzony materiał dowodowy nie dawał podstaw do uznania za zasadne, iż budynek nie nadaje się do remontu. Zarówno ocena techniczna z czerwca 2011 r. sporządzona przez [...] Spółkę Jawna w [...], jak i wcześniejsza ekspertyza techniczna z 2 marca 2007 r. sporządzona przez [...] Sp. z o.o. Centrum Techniczne Budownictwa w [...] stwierdzały, że budynek jest w złym stanie technicznym ale też wskazywały na możliwość prac remontowych,z zaznaczeniem w przypadku ekspertyzy z 2007 r. na ekonomiczną nieopłacalność takiego rozwiązania, a w przypadku ekspertyzy z 2011 r. na potrzebę przeprowadzenia analizy opłacalności wykonania takiego remontu. Słusznie organ II instancji wskazał, że niezdatność do remontu należy oceniać w kontekście techniczno-budowlanym, a nie ekonomicznym, zwłaszcza, gdy nie ma zgody między współwłaścicielami obiektu na rozbiórkę. W przedmiotowej sprawie takiej zgody nie było. Obiekt jest we współwłasności dwóch podmiotów, Miasta [...] (udział w wysokości 92,2%) oraz [...] Sp. z o.o. w [...] (7,8% udziału). Udziałowiec mniejszościowy nie wyrażał zgody na rozbiórkę, co uszło uwadze organowi I instancji. Oświadczenie o braku zgody na rozbiórkę zostało wyeksponowane w protokole rozprawy z dnia 22 maja 2012 r. Organ I instancji nie dokonał oceny tego oświadczenia, nie badał czy było to oświadczenie realne, to znaczy czy i w jaki sposób ten współwłaściciel nieruchomości ma zamiar usunąć istniejący stan rzeczy. Wprawdzie z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że [...] powoływała się na postępowanie przed sądem powszechnym o ustalenie zarządu tymczasowego dla tej nieruchomości z upoważnieniem do podejmowania czynności przekraczających zwykły zarząd ale żądanie upoważnienia nie dotyczyło wykonania prac remontowych przez żądającego umocowania z póżniejszym rozliczeniem kosztów tej czynności. W sprawie nie było też ustalenia na okoliczność czy większościowy udziałowiec nieruchomości występował o sądowe upoważnienie do rozbiórki obiektu. Są to istotne okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy. Ma rację organ odwoławczy wskazując, że przepis art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego wymaga pełnej zgody współwłaścicieli nieruchomości na rozbiórkę obiektu budowlanego. Nakaz rozbiórki ingeruje w konstytucyjnie chronione prawo własności. Zatem wykładnia przepisu art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego musi uwzględniać okoliczność, że zwrot "nie nadaje się do remontu" odnosi się nie tylko do obiektywnej niemożności przeprowadzenia remontu, ale również do braku zamiaru właściciela do doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem . Przy czym badanie zamiaru właściciela powinno obejmować również ustalenie czy zapewnienia te są wiarygodne. Oznacza to, że zanim organ nadzoru budowlanego orzeknie rozbiórkę danego obiektu, powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające , którego celem jest ustalenie czy obiekt nadaje się do remontu, w tym czy i w jaki sposób właściciel obiektu ma zamiar usunąć istniejące naruszenie prawa. Brak jest porozumienia między współwłaścicielami budynku co do rozbiórki tego obiektu. Oświadczenie [...] Sp. z o.o. o potrzebie prowadzenia remontu budynku wskazuje na braku zgodny na rozbiórkę obiektu. Słusznie organ odwoławczy uznał, że na tym etapie postępowania wskazywana przez ekspertów techniczna możliwość wykonania remontu budynku oraz brak pełnej zgody współwłaścicieli na rozbiórkę nie daje podstaw do nakazania rozbiórki obiektu w oparciu o art. 67 Prawa budowlanego. Prawidłowo też organ odwoławczy wskazał, że w przypadku braku przeszkód technicznych, przeszkód prawnych w sprawie mogą zachodzić podstawy do wydania decyzji, na podstawie art. 66 Prawa budowlanego i tym samym zapewnienia warunków do dalszego użytkowania obiektu. Zakres i warunki wykonania robót związanych z doprowadzeniem obiektu do użytkowania wymagają szczegółowych ustaleń faktycznych w sprawie. Taki też powinien być kierunek postępowania wyjaśniającego w sprawie zważywszy, iż organ I instancji stwierdził w protokole oględzin z dnia 2 marca 2012 r., że obiekt może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia. Co stanowi przesłankę z art. 66 Prawa budowlanego. Wymaga to poprowadzenia pełnego, dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego w sprawie. Nieuzasadniony jest zatem zarzut, że organ odwoławczy bezpodstawnie uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 kpa w sposób mogący istotnie wpłynąć na wynik sprawy. Nieuprawnione jest też twierdzenie skarżącego, iż organ odwoławczy nie wskazał naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji. Takie wskazanie znajduje się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Są to przywołane przepisy art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa. Wprawdzie organ II instancji wskazuje na potrzebę prawidłowego ich stosowania, ale jednocześnie podważa ustalenia faktyczne i prawne dokonane w sprawie, zatem analiza zaskarżonej decyzji daje podstawę do uznania, iż przywołane przepisy w kontekście całego uzasadnienia były wskazane jako naruszone przez organ I instancji w sposób istotnie wpływający na to rozstrzygnięcie. Nie jest też trafny zarzut skarżącej, iż w sprawie doszło do wskazania treści rozstrzygnięcia jakie ma wydać Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...]. Zalecenia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczą celu i kierunku postępowania wyjaśniającego w sprawie. Związanie się z już dokonanymi ustaleniami faktyczny i dotyczącymi zagrożeń życia lub zdrowia ludzi przez oceniany obiekt budowlany. Przytoczenie treści art. 66 Prawa budowlanego nie stanowi o treści rozstrzygnięcia w sprawie. Dodatkowo Sąd wskazuje, że nie ma związania prawnego wynikającego z zaleceń organu odwoławczego w postępowaniu administracyjnym. Tym samym Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa wskazanych przez skarżącego w skardze złożonej na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. Sąd nie stwierdził również żadnych innych naruszeń prawa procesowego w sposób mogący istotnie wpłynąć na wynik sprawy, ani naruszeń prawa materialnego w sposób wpływający na wynik sprawy. Jednocześnie Sąd wskazuje, że na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalił wniosek dowodowy skarżącego o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci wyciągu z uzupełniającej ekspertyzy stanu technicznego przedmiotowego budynku z maja 2013 r. Sąd nie prowadzi dowodu z opinii . Przedłożona ekspertyza mogła być tylko stanowiskiem strony postępowania w sprawie. Ponadto przedłożona dokumentacja nie była pełną opinią, składała się z wybranych kart całego opracowania, tj. karty 1, 40 i 41. Nadto ekspertyza ta została sporządzona po dacie wydania zaskarżonej decyzji, a Sąd kontroluje decyzję według stanu faktycznego i prawnego na datę jej wydania. Nie ma natomiast przeszkód do prowadzenia dowodu z tej ekspertyzy w postępowaniu administracyjnym, które na skutek rozstrzygnięcia organu odwoławczego nie zostało zakończone. Uwzględniając wskazane okoliczności Sąd nie znalazł podstaw do prowadzenia dowodu z wyciągu z tej opinii. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę w oparciu o art. 151 ppsa.