VII SA/Wa 2582/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2014 r. sprawy ze skargi Ochotniczej Straży Pożarnej w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Dz. U z 2013 r., poz. 267) dalej k.p.a., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...] odmawiającą, stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Ochotniczej Straży Pożarnej w [...] pozwolenia na rozbudowę garażu Ochotniczej Straży Pożarnej wraz z przełożeniem projektowanego przyłącza wody i z zabezpieczeniem przyłącza kanalizacji sanitarnej na działkach o nr ew. [...],[...] w miejscowości [...], gm. [...] i stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...], znak: [...] Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...] zostało wszczęte na wniosek L. B., która podniosła, że w jej ocenie budowa garaży nie spełnia kryteriów określonych w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż według jej informacji budynki mają sięgać siedmiu metrów wysokości i mają być usytuowane 1,2 m od granicy z jej działką. W toku postępowania przed organem I instancji ustalono, że z projektu budowlanego wynika, że ściana południowo-zachodnia bez otworów okiennych i drzwiowych została usytuowana w odległości 1,90 m (w najbliższym punkcie) i 2,80 m (w najdalszym punkcie) od granicy z działką o nr ew. [...]. Ściana południowo - wschodnia bez otworów okiennych i drzwiowych została usytuowana w granicy z działką o nr ew. [...] oraz 1,0 m (w najdalszym punkcie) od granicy z działką o nr ew. [...]. Zdaniem organu I instancji - Wojewody [...], mając na uwadze takie położenie obiektu, stwierdzić należy, iż usytuowanie ściany południowo-zachodniej oraz częściowo ściany południowo-wschodniej pozostaje w sprzeczności z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie(Dz. U z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. według stanu prawnego na dzień 24 sierpnia 2012 r.) zwanej dalej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury. Starosta [...] nie dostrzegając powyższej nieprawidłowości, naruszył również przepis art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., (Dz. U z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. według stanu prawnego na dzień 24 sierpnia 2012 r.) zwanej dalej Prawem budowlanym. Jednakże w ocenie Wojewody [...], tego rodzaju naruszenie nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa. W szczególności nie spowodowało ono zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowania sąsiednich obiektów budowlanych, ani nie wpłynęło negatywnie na możliwość korzystania z nich. W uzasadnieniu decyzji Wojewody wskazano, iż od strony projektowanej rozbudowy zarówno działka nr [...] jak i działka nr [...] nie są zabudowane. bNatomiast na działce wnioskodawczyni nr [...] usytuowany jest parterowy jednorodzinny budynek mieszkalny, w którego ścianie od strony pn-wsch znajduje się okno o wymiarach 1,50x1,50 m (w oparciu o opis techniczny w części architektonicznej projektu). Mając na względzie, zawarty w § 13 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury warunek, określający odległości budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów z uwagi na konieczność zapewnienia naturalnego oświetlenia tych pomieszczeń, Wojewoda stwierdzi, iż uznaje się on za spełniony jeśli odległość obiektu projektowanego (czyli przesłaniającego) do obiektu istniejącego jest nie mniejsza niż wysokość przesłaniania. Z opisu technicznego projektu architektoniczno- budowlanego wynika, że projektowana rozbudowa garażu nie pogorszy oświetlenia światłem dziennym pomieszczenia w budynku wnioskodawczyni. Dodatkowo organ wskazał, iż ze względu na zbliżenie projektowanej rozbudowy do budynku mieszkalnego wnioskodawczyni oraz do działki nr [...] i nr [...] od strony pd-zach i pd-wsch zaprojektowano w rozbudowywanym garażu ściany oddzielenia przeciwpożarowego, tym samym stwierdził, że usytuowanie spornego budynku względem sąsiedniej zabudowy nie stwarza zagrożenia pożarowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpatrując odwołanie L. B. wskazał , że sprzeczność decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...], znak: [...] udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji zaprojektowanej niezgodnie z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, a w konsekwencji art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest wyraźna i rzucająca się w oczy. w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie do zaakceptowania jest twierdzenie organu wojewódzkiego, iż naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury ,,nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa prawa. W szczególności nie spowodowało ono zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowników sąsiednich obiektów budowlanych, ani nie wpłynęło negatywnie na możliwość korzystania z nich*'. Powoływane przez organ wojewódzki okoliczności nie mają wpływu na ocenę czy naruszenie w.w przepisów na charakter rażący. Zostały bowiem w sposób oczywisty naruszone podstawowe zasady regulujące usytuowanie budynków. W skardze decyzji zarzucono naruszenie przepisów, które miało wpływ na wynik sprawy: I Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że usytuowanie rozbudowanych garaży Ochotniczej Straży Pożarnej w [...] w sposób rażący narusza ww. przepisy w sytuacji, gdy racje ekonomiczne i gospodarcze, a także charakter skutków wywołanych przez zakwestionowaną decyzję nie wskazuje na rażący charakter naruszenia. II. Naruszenie {Przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: 1) art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. ponieważ organ: a) nie zbadał wnikliwie wszystkich przesłanek upoważniających do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. opierając rozstrzygnięcie wyłącznie na oczywistości naruszenia prawa i błędnie przyjął, że powoływane przez organ I instancji okoliczności w zakresie skutków ekonomicznych i gospodarczych wywołanych przez decyzję, nie mają wpływu na ocenę czy naruszenie przepisów miało charakter rażący w sytuacji, gdy zakwestionowana rozbudowa garaży nie powoduje zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowania sąsiednich obiektów budowlanych, ani nie wpływa negatywnie na możliwość korzystania z nich. b) przy ocenie charakteru naruszenia przepisów zupełnie pominął fakt, że właściciel nieruchomości brał udział w postępowaniu administracyjnym, zakończonym wydaniem decyzji Starosty [...] w sprawie pozwolenia na budowę inwestycji i w trakcie tego postępowania nie wnosił zastrzeżeń do wykonania na jego działce robót, c) przy ocenie charakteru naruszenia przepisów zupełnie pominął racje ekonomiczne w sytuacji gdy zamierzenie inwestycyjne objęte zakwestionowanym pozwoleniem na budowę zostało już zrealizowane, 2) art. 107 § 3 k.p.a. ponieważ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ w żaden sposób nie odniósł się do faktycznych skutków naruszenia przepisów, w szczególności nie ocenił, czy pomimo oczywistości naruszenia, powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania. W uzasadnieniu skargi zauważono, że projekt budowlany zatwierdzony przez Starostę [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...], znak: [...] jest niezgodny z przepisami tylko i wyłącznie w zakresie ustaleń pkt 3 ppkt 1 decyzji lokalizacyjnej Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...]. Podczas gdy decyzja lokalizacyjna dopuszczała usytuowanie budynku,. w zbliżeniu do granicy działek nr [...],[...] i [...] lub bezpośrednio przy granicy tych działek, pod warunkiem zachowania przepisów warunków technicznych dotyczących odległości między budynkami, zrealizowana inwestycja narusza te przepisy o tyle, że ściana południowo - zachodnia bez otworów okiennych i drzwiowych, została usytuowana w odległości 1,90 m od granicy z działką nr [...], natomiast ściana południowo - wschodnia bez otworów okiennych i drzwiowych została usytuowana w granicy z działką nr [...], w miejscu najbardziej oddalonym od niej, w odległości 1 m. Pozostałe wymagania i warunki przewidziane dla inwestycji zostały spełnione, w szczególności jak wskazał organ I instancji, zachowana została nieprzekraczalna linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy, w stosunku do powierzchni działki, wysokość budynku oraz wysokość elewacji frontowej zostały dostosowane do istniejącej części rozbudowywanego budynku, itp. Tak nieznaczny zakres niezgodności projektu budowlanego z przepisami musi zatem wpływać na ocenę stopnia naruszenia art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia. W konsekwencji należy przyjąć, że nie miało ono charakteru rażącego. Podkreślono w skardze, że ustalenie czy naruszenie danego przepisu ma charakter rażący nie powinno sprowadzać się jedynie do prostej subsumcji stanu faktycznego. Jak podniesiono w orzecznictwie ,.Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie" (zob. wyr. NSA z 30 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 373/10). Zdaniem strony skarżącej, naruszenie przepisów art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w badanym stanie faktycznym nie wywołuje skutków społeczno - gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego Państwa. W szczególności nie powoduje ono zagrożenia dla bezpieczeństwa użytkowania sąsiednich obiektów budowlanych, ani nie wpływa negatywnie na możliwość korzystania z nich. Jednocześnie sprzeczne z racjami ekonomicznymi byłoby stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] w sprawie pozwolenia na budowę w sytuacji gdy objęte nim zamierzenie inwestycyjne zostało już zrealizowane. Konsekwencją byłoby bowiem uznanie rozbudowy garażu za samowolę budowlaną, co pociągałoby za sobą konieczność rozbiórki rozbudowanych elementów. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, bowiem sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, z 2002r., poz. 1269 ze zm.) - sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu nieważnościowym, które jest postępowaniem nadzwyczajnym. Jego zadaniem jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą nieważności. Wady te enumeratywnie wymienia art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, który stanowi m.in., że nieważność decyzji stwierdza się, gdy została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu organ drugiej instancji prawidłowo oceniły, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr[...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Ochotniczej Straży Pożarnej w [...] pozwolenia na rozbudowę garażu rażąco narusza prawo. Przez rażące naruszenie prawa należy rozumieć takie naruszenie, które stanowi jego kwalifikowaną formę. Stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce wówczas, gdy zostanie ustalone oczywiste i bezsporne naruszenie konkretnego przepisu prawa, prowadzące do skutków niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie. Warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa jest stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretną decyzją obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Jak wynika z zatwierdzonego projektu budowlanego ściana południowo- zachodnia bez otworów okiennych i drzwiowych została usytuowana w odległości 1,90 m (w najbliższym punkcie) i 2,80 m (w najdalszym punkcie) od granicy z działką o nr ew. [...]. Ściana południowo - wschodnia bez otworów okiennych i drzwiowych została usytuowana w granicy z działką o nr ew. [...] oraz 1,0 m (w najdalszym punkcie) od granicy z działką o nr ew. [...]. Usytuowanie ściany południowo-zachodniej oraz częściowo ściany południowo-wschodniej pozostaje w sprzeczności z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury a tym samym Starosta [...] nie dostrzegając powyższej nieprawidłowości, naruszył również przepis art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego co potwierdza organ I instancji. Również strona skarżąca nie neguje powyższych ustaleń. Takie usytuowanie rozbudowywanego garażu stanowi naruszenie art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Pozostaje więc do rozważenia kwestia, czy tego rodzaju naruszenie prawa jest rażącym naruszenie prawa .które niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Niejednokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 565/09) podnoszono, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oprócz oczywistości naruszenia prawa, charakteru przepisu, który został naruszony, należy także uwzględniać racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje oceniana w postępowaniu nieważnościowym decyzja. Skutki, które mogłyby stanowić podstawę do uznania decyzji za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. W związku z powyższym należy stwierdzić należy decyzja wydana z jednoznacznym nie budzącym wątpliwości naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie rażąco narusza prawo. W takim przypadku jak w niniejszej sprawie nie do przyjęcia byłoby dopuszczenie do funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji .która w sposób oczywisty narusza podstawowe zasady regulujące usytuowanie budynków. I tego rodzaju naruszeń nie mogą usprawiedliwiać żadne okoliczności, inaczej prowadziłoby to do częstszego łamania tych przepisów i dowolnej ich interpretacji. W związku z powyższym stwierdzić należy, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...], jest dotknięta wadą określoną w art. 156 §1 pkt 2 Kpa, została bowiem wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Tym samym zasadnym było uchylenie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...] i stwierdzenie nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...], znak: [...]. Podnoszony w skardze zarzut naruszenia 7 i 77 § 1 Kpa poprzez nie zbadanie przez organ wszystkich przesłanek upoważniających do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa opierając rozstrzygnięcie wyłączenie na oczywistości naruszenia prawa i błędnym przyjęciu, że powoływane przez organ I instancji okoliczności w zakresie skutków ekonomicznych i gospodarczych wywołanych przez decyzję nie mają wpływu na ocenę czy naruszenie przepisów ma charakter rażący jest w tej sytuacji bez zasadny. Jak bowiem wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób oczywisty zostały naruszone podstawowe zasady regulujące usytuowanie budynków. I tego rodzaju naruszeń nie mogą usprawiedliwiać żadne okoliczności, a w szczególności podnoszone w skardze, tj. ewentualne koszty postępowania legalizacyjnego, brak sprzeciwu ze strony właściciela działki sąsiedniej. W szczególności należy odnieść się do podnoszonego przez pełnomocnika inwestora kwestii braku sprzeciwu ze strony właściciela działki sąsiedniej. Zgoda bądź jej brak właściciela działki sąsiedniej na takie usytuowanie budynku jest bez znaczenia dla oceny czy zostały zachowane warunki określone w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich «usytuowanie. Bez zasadny jest zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do faktycznych skutków naruszenia przepisów stwierdzić należy, że nawet przyjmując, że uzasadnienie zaskarżonej wprawdzie lakonicznie ale odniosło się do istoty sprawy a więc ustalenia czy w sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa. Uznając zatem, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę oddalił.