VII SA/Wa 2584/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant ref. staż. Iwona Choińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2012 r. sprawy ze skargi M. M., R. M., Z. M. na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) sierpnia 2011 r. nr (...) w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej I. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Starosty P. z dnia (...) kwietnia 2011 r. nr (...) w zakresie zezwolenia na budowę na działkach ewidencyjnych nr (...) powstałą w wyniku podziału dz. ew. nr (...) powstałą w wyniku podziału dz. ew. nr (...) oraz (...) powstałą w wyniku podziału dz. ew. nr (...); II. w pozostałej części skargę oddala; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części opisanej w pkt I nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; IV. zasądza od Wojewody M. na rzecz M. M., R. M., Z. M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; Starosta P. decyzją z dnia (...) kwietnia 2011 r., Nr (...), działając na podstawie art. 11 a ust. 1, art. 11 f ust. 1, art. 12 ust. 4, art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm. (zwanej dalej: specustawa) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (zwanej dalej: kpa), zatwierdził projekt budowlany i zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ul. (...) w miejscowości M. wraz z kanalizacją deszczową i przebudową linii nN i SN oraz linii telekomunikacyjnej (...) na działkach wskazanych w tej decyzji. Wojewoda (...) po rozpatrzeniu odwołania Z. M., R. M., M. M. decyzją z dnia (...) sierpnia 2011 r., Nr (...), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 11 d ust. 1 specustawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wniosek inwestora o wydanie decyzji jest kompletny, tj. zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 11d specustawy. Do wniosku załączono mapę w skali 1:500 z naniesionymi liniami rozgraniczenia, analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami, określone zostały zmiany w dotychczasowej infrastrukturze terenu. Do wniosku dołączono mapy z projektem podziału nieruchomości zarejestrowane w ośrodku geodezji i kartografii Starostwa Powiatowego w P. Dla przedmiotowej inwestycji została wydana: - decyzja nr (...) ustalająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia zamierzonego przez Wójta Gminy L., zmieniona następnie decyzją nr (...) oraz sprostowania postanowieniem Wójta Gmin L. z dnia (...) lutego 2011 r., Nr (...), - pozwolenie wodnoprawne decyzją Prezydenta (...) z dnia (...) listopada 2010 r. Ponadto do wniosku inwestor dołączył cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. (dalej: Prawo budowlane). Zgodnie z art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Po dokonaniu analizy projektu budowlanego Wojewoda M. stwierdził, że jest on zgodny rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.). Odnośnie pozostałych opinii, wskazanych w art. 11 d ust. 1 pkt 8 "specustawy", organ wskazał, że inwestor nie miał obowiązku ich przedkładania, gdyż obszar, na którym ma być realizowane przedsięwzięcie nie posiada statusu miejscowości uzdrowiska, inwestycja nie będzie realizowana na obszarze zagrożonym powodzią, ani na terenach górniczych, na gruntach leśnych oraz jest przewidziana poza obszarem kolei. W ocenie organu II instancji Starosta prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne a decyzja wydana w I instancji czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11 f ust. 1 "specustawy". Zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren, warunki wynikające z potrzeby ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury, a także wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W decyzji określono również nieruchomości, które stają się z mocy prawa własnością Gminy L. Ponadto Wojewoda podkreślił, że Starosta doręczył decyzję wnioskodawcy stosownie do treści art. 11 f ust. 3 "specustawy", natomiast dotychczasowi właściciele i użytkownicy wieczyści otrzymali, na adres wskazany w katastrze nieruchomości, zawiadomienia o jej wydaniu. Równocześnie o wydaniu decyzji poinformowano w drodze obwieszczeń. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. M., Z. M., R. M., wnosząc o jej uchylenie i wstrzymanie jej wykonania w części dotyczącej ulicy bez nazwy między ulicami (...) w m. M. Skarżący podnieśli, że inwestycja na odcinku drogi (ulica bez nazwy między ulicami (...) w m. M.) nie jest drogą publiczną, zatem brak jest podstawy prawnej do włączenia jej do przedmiotowej inwestycji w trybie specustawy. Ponadto ulica ta nie została uwzględniona w analizie ekologicznej - decyzji środowiskowej. W wyniku interwencji wydane zostało przez Wójta Gminy L. postanowienie z dnia (...) lutego 2011 r., Nr (...) traktujące jako oczywistą pomyłkę pominięcie we wcześniejszym dokumencie numeru działki (...). Zdaniem skarżących pominięcie działki nie jest oczywistą pomyłką tylko rażącym błędem merytorycznym mogącym mieć istotny wpływ na decyzję. O jej pominięciu w analizie ekologicznej świadczy dobitnie fakt nie uwzględnienia drzewostanu istniejącego na niej będącego w okresie kwitnienia pożytkiem dla pszczół hodowanych na sąsiedniej, macierzystej działce (...). W ocenie skarżących doszło w efekcie do naruszenia art. 11 a ust. 4 specustawy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny dokonuje kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania, co oznacza, że kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja Wojewody (...) z dnia (...) sierpnia 2011 r., Nr (...) narusza prawo w części utrzymującej w mocy decyzję Starosty P. z dnia (...) kwietnia 2011 r., Nr (...) w zakresie zezwolenia na budowę na działkach ewidencyjnych nr (...) powstałą w wyniku podziału dz. ew. nr (...) powstałą w wyniku podziału dz. ew. nr (...) oraz (...) powstałą w wyniku podziału dz. ew. nr (...). Na wstępie należy podkreślić, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm. (dalej: "specustawa") ma szczególny, wyjątkowy charakter. Zgodnie bowiem z jej przepisami zezwolenie na realizację inwestycji drogowej zastąpiło pięć odrębnych decyzji administracyjnych, w tym również dotyczącą przymusowego wywłaszczenia własności nieruchomości. Wprowadzenie do porządku prawnego szczególnych przepisów tzw. "specustawy" i - w konsekwencji - określenie specjalnego trybu realizacji zamierzeń inwestycyjnych uzasadnione jest celem publicznym w postaci konieczności sprawnego i szybkiego stworzenia nowej oraz usprawnienia i udoskonalenia istniejącej infrastruktury drogowej w kraju. Powoduje to, że ww. przepisy mają charakter lex specialis w stosunku do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. (dalej: Prawo budowlane) oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. (dalej: ugn). Z drugiej jednakże strony szczególny charakter powołanych przepisów powoduje, że przedmiotowy zakres ich zastosowania musi być ściśle przestrzegany. Niedopuszczalne jest zatem rozszerzanie zakresu przedmiotowego tej regulacji i obejmowanie szczególnym trybem określonym w "specustawie" realizacji zamierzeń budowlanych, które nie mają charakteru drogowego i nie są ściśle związane z budową dróg publicznych. Zgodnie z art. 1 "specustawy" określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.), a także organy właściwe w tych sprawach. Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych do której odsyła art. 1 "specustawy", określający jej zakres przedmiotowy, droga stanowi budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Biorąc pod uwagę powyższą definicję zakresem regulacji "specustawy" mogą zostać objęte wszelkie drogowe obiekty inżynierskie i urządzenia oraz instalacje o ile stanowią z drogą całość techniczno-użytkową. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd uznał, że część inwestycji obejmująca budowę łącznika ulicy (...) nie może być realizowana w trybie "specustawy", gdyż wykracza ona poza jej zakres przedmiotowy. Jak wskazuje inwestor w projekcie budowlanym - branża drogowa, str. 75 w efekcie robót nastąpi rozbiórka istniejącej nawierzchni gruntowej i wykonanie nowej jednolitej nawierzchni na całej długości ulicy tj. na odcinku (...) m. Inwestycja ma na celu również wykonanie chodnika dla pieszych oraz wjazdów na posesję w raz z przebudową infrastruktury podziemnej i naziemnej. Ponadto budowa obejmuje łącznik pomiędzy ul. (...), na którym zostanie przełożona kostka brukowa w miejscach budowy kanalizacji deszczowej. Projektant zaznaczył, że planowana inwestycja wykracza poza granice istniejącego pasa grodowego. W ocenie Sądu, o ile wymienione elementy w postaci wymiany nawierzchni, wykonania chodnika dla pieszych oraz wjazdy na posesję stanowią inwestycję drogową, o tyle łącznik pomiędzy ul. (...) nie stanowi inwestycji drogowej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że działki na których znajdować ma się łącznik nie są przewidziane pod drogę publiczną, a stanowią drogę wewnętrzną. Z uwagi na powyższą kwalifikację drogi, nie może w stosunku do niej być stosowana specustawa, która, jak wskazano to powyżej, ma zastosowanie tylko do dróg publicznych. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2348/10, że "uproszczone zasady i procedury przygotowania i realizacji inwestycji drogowych, mające na celu przyspieszenie procesu rozwoju infrastruktury drogowej w Polsce, znajduje zastosowanie jedynie w przypadku inwestycji polegających na budowie (rozbudowie) dróg innych niż drogi wewnętrzne, w rozumieniu u.d.p. Jedynie zatem inwestycje dotyczące dróg zaliczonych w przewidzianym prawem trybie do dróg publicznych mogą być realizowane na podstawie uproszczonych procedur. Gdyby bowiem zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie możliwości realizacji na podstawie specustawy także innych przedsięwzięć niż budowa lub rozbudowa dróg już posiadających status drogi publicznej to w odpowiedni sposób ukształtowałby przepisy specustawy. Stało się jednak inaczej i to właśnie ustawodawca jednoznacznie powiązał zakres przedmiotowy ustawy z pojęciem drogi publicznej nie w znaczeniu potocznym lecz prawnym, zdefiniowanym w ustawie o drogach publicznych." Zatem wykładnia rozszerzająca prowadząca do rozciągnięcia stosowania uproszczonych zasad i procedur do inwestycji nie będących drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych z 1962 r. jest niedopuszczalne. Jakiekolwiek prace na tej drodze mogą być prowadzone ale w trybie zwykłym, a więc przy zastosowaniu ogólnych zasad przewidzianych w Prawie budowlanym oraz ustawie o gospodarce nieruchomościami. Podkreślić należy, że droga - ulica (...) może spełniać swoje funkcje użytkowe bez łącznika. Oznacza to, iż cel publiczny polegający na realizacji inwestycji drogowej w postaci budowy ulicy (...), uzasadniający zastosowanie szczególnego trybu określonego w "specustawie" i objęcie z mocy prawa własności części nieruchomości, może być całkowicie zrealizowany z pominięciem wspomnianego elementu w postaci budowy łącznika między ulicami (...). Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja utrzymująca w mocy decyzję Starosty P. z dnia (...) kwietnia 2011 r., Nr (...) w zakresie zezwolenia na budowę na działkach ewidencyjnych nr (...) powstałą w wyniku podziału dz. ew. nr (...), (...) powstałą w wyniku podziału dz. ew. nr (...) oraz (...) powstałą w wyniku podziału dz. ew. nr (...) jest wadliwa i wymaga w tej części wyeliminowania z obrotu prawnego. Wojewoda (...) związany będzie oceną prawną zawartą w niniejszym wyroku i zobligowany do podjęcia odpowiedniego rozstrzygnięcia w tym zakresie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a) oraz art. 152 ppsa, orzekł jak w pkt I i III sentencji wyroku. W pozostałej części Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ppsa.