VII SA/Wa 2585/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2016 r. sprawy ze skargi A S na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz A S kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan sprawy 1. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. po rozpatrzeniu odwołania A S od decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] zobowiązującej A S do doprowadzenia zabytku jakim jest kamienica przy ul. [...] w [...] do jak najlepszego stanu, poprzez usunięcie pięciu okien z PCV zamontowanych bez pozwolenia [...] Konserwatora Zabytków w elewacji frontowej i przynależnych do lokalu [...] oraz montaż w ich miejsce drewnianych okien zespolonych w kolorze ciemnobrązowym (palisander), z zachowaniem istniejących podziałów, zgodnie z decyzją [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w terminie 8 miesięcy od dnia, w którym ta decyzja stanie się ostateczna, po uprzednim uzyskaniu pozwolenia [...] Konserwatora Zabytków - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 7 pkt 1, art. 45 ust. 1 pkt 2, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 z późn. zm.), oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa. 2. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podał, że [...] Konserwator Zabytków, na skutek przeprowadzonej w dniu 24 października 2013 r. kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami w kamienicy przy ul. [...] w [...], wszczął postępowanie administracyjne, w wyniku którego wydał decyzję zobowiązującą A S do doprowadzenia przedmiotowego zabytku do jak najlepszego stanu, poprzez usuniecie pięciu okien z PCV zamontowanych bez pozwolenia [...] Konserwatora Zabytków w elewacji frontowej i przynależnych do lokalu [...] oraz montaż w ich miejsce drewnianych okien zespolonych w kolorze ciemnobrązowym (palisander), z zachowaniem istniejących podziałów zgodnie z decyzją [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], w terminie 8 miesięcy od dnia, w którym ta decyzja stanie się ostateczną, po uprzednim uzyskaniu pozwolenia [...] Konserwatora Zabytków. Od decyzji tej odwołanie wniosła A S, reprezentowana przez pełnomocnika zawodowego. 3. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że przedmiotowa kamienica została wpisana do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lipca 2007 r., a zatem zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozwolenia konserwatorskiego wymaga podejmowanie prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zbytku wpisanym do rejestru zabytków. Podstawą materialno-prawną decyzji jest art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stosownie do którego, w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia konserwatorskiego lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, organ konserwatorski pierwszej instancji wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. Natomiast stosownie do art. 45 ust. 2 w zw. z art. 44 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, osoba, która dopuściła się naruszenia przepisów o ochronie zabytków łub naruszyła zakres i warunki określone w pozwoleniu, jest obowiązana na swój koszt wykonać czynności nakazane w decyzji. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na skutek kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących ochrony zabytków i opieki nad zabytkami, przeprowadzonej w dniu 24 października 2013 r. Budynek ten, powstały w latach 1905-1912 stanowi dobrze zachowany przykład architektury secesyjnej na [...]. Załączona dokumentacja fotograficzna ukazująca stolarkę świadczy, iż okna w lokalu nr [...] zostały wymienione przez A S na okna białe z PCV, i samowolnie - dlatego też A S powinna być adresatem przedmiotowego nakazu. Okna wywierają znaczący wpływ na wyraz architektoniczny i walory zabytkowe chronionej kamienicy, stąd też, gdy zachodzi konieczność wymiany, bezwzględnie powinny być odtworzone zarówno podziały jak i materiał pierwotnej stolarki. Stosowanie tej zasady, zdaniem organu, ma na celu zachowanie autentyczności i jednorodności rozwiązań architektonicznych zastosowanych w historycznej kamienicy, a w interesie społecznym leży ochrona budynku o wartościach zabytkowych oraz niedopuszczenie do zniszczenia historycznego wyrazu architektonicznego chronionego obiektu. Organ stwierdził, że planowana wymiana stolarki okiennej w całej kamienicy, jako zdarzenie przyszłe i niepewne pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości podjętego przez organ ochrony zabytków pierwszej instancji rozstrzygnięcia. Zastąpienie tradycyjnego materiału jakim jest drewno materiałem współczesnym powoduje zatracenie autentycznej cechy obiektu. W przypadku montażu nowych okien, istotną kwestią jest wierna rekonstrukcja cech charakterystycznych oryginalnej stolarki okiennej, tj. kształtów, proporcji, profili i detalu. Zdaniem organu, nie jest to możliwe przy zastosowaniu innego materiału niż pierwotny. Wymiana drewnianych okien na okna wykonane z profili PCV uniemożliwia odtworzenie w pełni proporcji pierwotnej stolarki drewnianej; profile PCV są bardziej płaskie i szersze od tradycyjnych ram drewnianych, uniemożliwiają odtworzenie profilowania ramiaka i szprosów. 4. Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A S. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 6, 7, 8, 77 § 1 kpa, czyli zasad praworządności, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, należytego zebrania i oceny dowodów; 2) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; 3) zasady interesu społecznego jak i słusznego interesu strony; ww. naruszenia poprzez bezzasadne zobowiązanie skarżącej do wymiany okien w sytuacji, gdy montażu tych obecnie istniejących okien, skarżąca dokonała na własny koszt działając w szeroko rozumianym interesie społecznym, niwelując w ten sposób zagrożenie dla osób i mienia związane ze złym stanem uprzednio istniejącej stolarki okiennej i możliwością jej wypadnięcia, a także, poprzez nałożenie na skarżącą i na jej koszt obowiązku wymiany okien nie uwzględniając przy tym planowanej w kamienicy tzw. urzędowej wymiany stolarki okiennej w całym budynku przez Zakład Gospodarowania Nieruchomościami - - i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej, oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. 5. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 6. Zgodnie z art, 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j-t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. 7. Zaskarżoną decyzją Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] - [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2013 r. zobowiązującą A S do doprowadzenia zabytku jakim jest kamienica przy ul. [...] w [...] do jak najlepszego stanu, poprzez usunięcie pięciu okien z PCV zamontowanych bez pozwolenia [...] Konserwatora Zabytków w elewacji frontowej i przynależnych do lokalu [...] oraz montaż w ich miejsce drewnianych okien zespolonych w kolorze ciemnobrązowym (palisander), z zachowaniem istniejących podziałów, zgodnie z decyzją [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2011 r. w terminie 8 miesięcy od dnia, w którym ta decyzja stanie się ostateczna, po uprzednim uzyskaniu pozwolenia [...]Konserwatora Zabytków. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zarówno zaskarżona jak również poprzedzająca decyzja narusza przepisy prawa. 8. Zgodnie z art. 45 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami: "1. W przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskię, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję: 1) nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo 2) zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. 2. Przepis art. 44 ust. 4 stosuje się odpowiednio. Stosownie natomiast do art. 44 ust. 4 tej ustawy, osoba, która dopuściła się naruszenia przepisów o ochronie zabytków lub naruszyła zakres i warunki określone w pozwoleniu, jest obowiązana na swój koszt wykonać czynności nakazane w decyzji. 9. Z akt sprawy wynika, że kamienica przy ul. [...] w [...] powstała w latach 1905-1912, jest przykładem architektury secesyjnej na [...]. Do rejestru zabytków wpisana została decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] dnia [...] lipca 2007 r. po numerem [...]. Z pisma Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w [...] do Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia 10 września 2013 r. wynika, że poprzednie okna w lokalu nr [...], którego najemcą jest skarżąca, były w złym stanie technicznym i zostały przez ZGN w [...] zakwalifikowane do wymiany, natomiast Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, uzasadniając nałożenie na A S obowiązku wymiany okien, iż "planowana wymiana stolarki okiennej w całej kamienicy, jako zdarzenie przyszłe i niepewne pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości podjętego przez organ ochrony zabytków pierwszej instancji rozstrzygnięcia." Wątpliwości Sądu budzi takie stwierdzenie organu, bowiem oznacza akceptację niewykonywania decyzji przez podmiot, na który nałożono określony obowiązek decyzją [...] Konserwatora Zabytków. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Z akt sprawy wynika również, że organ pierwszej instancji w swojej decyzji nakazał A S doprowadzenie zabytku jakim jest kamienica do jak najlepszego stanu - przez usunięcie pięciu okien z PCV zamontowanych bez pozwolenia konserwatorskiego przynależnych do lokalu nr [...] oraz "montaż w ich miejsce drewnianych okien zespolonych w kolorze ciemnobrązowym (palisander), z zachowaniem istniejących podziałów, zgodnie z decyzją [...] Konserwatora zabytków Nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r.". Podkreślić należy, że zaskarżona decyzja nakładająca obowiązek na skarżącą A S - odnosi się do decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. nakładającej określony obowiązek na wspólnotę. Decyzja ta stronie skarżącej nie jest znana, nie była ona bowiem stroną tamtego postępowania. Jeśli decyzją z 2011 r. nałożono obowiązek wymiany stolarki okiennej w całej kamienicy, nie określając jednakże koloru okien, to nie można, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nakładać precyzyjnie obowiązku na skarżącą, tak jak uczynił to organ w kwestionowanej decyzji. Istotną kwestią w niniejszej sprawie, a również niewyjaśnioną przez organ, jest ustalenie, na kogo może być nałożony obowiązek, który został nałożony na stronę skarżącą, skoro skarżąca A S jest najemcą przedmiotowego lokalu, a nie jego właścicielem, i wymieniając okna nie miała stosownego pozwolenia, o którym mowa w art. 44 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Podkreślić należy, że art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w oparciu o który to przepis nałożony został obowiązek na stronę skarżącą, posługuje się wyrażeniem nieostrym - sformułowaniem "do jak najlepszego stanu". Oznacza to zatem, że ustalenie przesłanek rozstrzygnięcia ma charakter uznaniowy. Dopiero prawidłowe ustalenie przesłanek, w oparciu o kryteria takie, jak dla decyzji uznaniowej, powoduje, że samo rozstrzygnięcie (na gruncie art. 45 ust. 1 tej ustawy) ma charakter związany. 10. W ocenie Sądu, organy obydwu instancji nie ustaliły w sposób prawidłowy przesłanek rozstrzygnięcia, co nie pozwala na uznanie, że samo rozstrzygnięcie zostało wydane z zachowaniem zasady proporcjonalności. Organy, z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa - nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a zatem nie mogły dokonać prawidłowej oceny zakresu ingerencji wynikającej z nakazu wydawanego w oparciu o art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 11. Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.